为深入贯彻落实《中华人民共和国噪声污染防治法》（《噪声法》）及相关政策要求，积极回应人民群众对优美环境的新要求新期待，推进噪声治理体系现代化，本文总结了噪声污染特点及治理方法、党的十八大以来中国噪声治理历程和成效、现代化噪声治理体系的要求，结合噪声污染防治形势和挑战，提出了噪声污染防治工作重点建议。
随着中国经济的不断发展和人民群众对美好生活需要的日益增长，噪声污染已逐渐成为民众关注的突出环境问题。防治噪声污染，与防治水、大气、固体废弃物污染一样，是生态文明建设和生态环境保护工作中不可或缺的重要内容，是事关人民群众利益的重要工作。2021年12月，《中华人民共和国噪声污染防治法》（《噪声法》）获通过。而后，《“十四五”噪声污染防治行动计划》《关于加强噪声监测工作的意见》《民用运输机场周围区域民用航空器噪声污染防控行动方案（2024—2027年）》等一系列政策相继发布，聚焦与人民群众息息相关的突出问题，充分考虑了噪声污染防治的特点，系统谋划了“十四五”及未来一段时间中国噪声污染防治工作。当前有必要系统梳理中国噪声污染防治顶层设计的整体情况，系统研究噪声法律法规制度落地落实的有效措施，推进噪声治理体系和治理能力现代化。
噪声污染特点和治理方法
噪声污染伴随城镇化和工业化的发展而产生。噪声污染会造成儿童认知损失、耳鸣、心血管疾病、睡眠障碍和焦虑烦恼，影响人们正常学习、工作和生活。噪声污染是物理性污染，主要有如下几个方面的特点。（1）存在瞬时性、随机性及取证难的特点。与大气、水、土壤等环境要素的污染物的污染不同，噪声污染没有物质的累积性，而具有瞬时性，声源停止振动，则噪声消失。另外，很多社会生活噪声，如邻里活动、娱乐、健身等与人的行为活动密切相关的噪声，还存在随机性，导致噪声污染存在取证难的特点。（2）存在局部性、多发性的特点。与大气污染的区域性、水污染的流域性不同，噪声随距离衰减，影响范围有限，一般不超过200m，存在局部性特点。噪声污染虽然影响范围有限，但多发性明显。2022年，全国生态环境信访投诉举报管理平台（网络渠道）共接到公众投诉举报25.4万余件，其中，噪声扰民问题占全部生态环境污染投诉举报的59.9%，排在各环境污染要素的第1位。（3）噪声污染导致的人的烦恼度差别较大，存在评估难的特点。面对同样的噪声强度，不同的人群产生的烦恼度差异很大，老年、身体虚弱的人对噪声尤为敏感，因人的年龄、职业不同，所处的时间、地点不同，噪声产生的烦恼度也会不同。噪声导致的烦恼度还与噪声的频率、音色、稳态等有关系，存在评估难的特点。（4）噪声污染还存在一定邻避效应，易引发社会问题。在一些城市公共基础设施修建中，周围居民因噪声大而反对建设，导致进程延误、建设成本加大，同时增加社会的不稳定因素。另外，公众反映噪声问题时的情绪一般比较激动，矛盾易被激化，而引发严重社会问题，在中国裁判文书网上用“邻里噪音”作为关键词进行查询发现，其引发的案件中有一半属于涉刑事案由。
噪声污染的特性决定了噪声治理方法一般包括声源控制、传播途径消减和受体防护3个方面。源头防控是噪声污染防治最有效的方法之一，可以使用低噪声施工工艺和设备，改进技术降低声源强度，合理规划声源位置和指向性；还可以加强声源管控，实施落后设备和工艺淘汰制度，制定严格的噪声标准，限制声源准入等。在传播途径上，可以采取吸声、隔声和消声等声学控制技术措施，还可以采取调整作业时间或者限制作业范围措施，避免干扰周围居民。在受体防护方面，可以采取戴耳塞、护听器，增加背景声，安装隔声窗等防护措施。此外，噪声污染涉及生产、生活的各个方面和各个领域，行政监督管理压力大、成本高，科学合理的经济手段可以有效降低环境治理与行政监管成本，促进环保技术创新，增强市场竞争力，在噪声治理领域有很大的应用潜力。
噪声治理历程和成效
中国噪声污染防治工作始于20世纪60年代初，中国科学院声学研究所马大猷院士领导了环境噪声的调查和研究；1973年，马大猷在第一次全国环保大会上建议将噪声列为环境污染“四害”之一；1980年，环境噪声监测正式纳入全国环境监测常规监测项目；1982年，中国声环境质量标准《城市区域环境噪声标准》（GB3096—82）颁布实施；而后，工业噪声、建筑施工噪声排放标准、民用建筑隔声设计规范等相继颁布实施；1989年9月1日，国务院第47次常务会议通过了《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》，1996年10月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，中国噪声污染防治进入法治化阶段，噪声污染防治法规标准体系不断完善，噪声污染防治措施取得积极成效。党的十八大以来，噪声污染防治工作进入快速发展阶段，取得了引人瞩目的成果。
噪声污染防治受到前所未有的重视
党的十八大以来，党中央对噪声污染防治工作做出一系列重要决策部署，为噪声治理工作指明了方向。习近平总书记多次强调“还自然以宁静、和谐、美丽”，要坚持以人民为中心，积极回应人民群众新要求新期待，强调坚持良好的生态环境是最普惠的民生福祉；系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求加强环境噪声污染治理。《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》规定：实施噪声污染防治行动，加快解决群众关心的突出噪声问题。到2025年，地级及以上城市全面实现功能区声环境质量自动监测，全国声环境功能区夜间达标率达到85%。《中共中央国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》指出，“强化噪声源头防控和监督管理，提高声环境功能区达标率”。中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，要求“加强科研攻关，改进施工工艺，从源头减少交通噪声、污染物、二氧化碳等排放”。中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要求，“有序制定修订统一的大气、水、土壤以及危险废物、噪声等领域环保标准”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，规定“落实规划环评要求和防噪声距离；加强交通噪声管控；采取综合降噪措施管控施工噪声”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》规定，“倡导各地制定公共场所文明公约、社区噪声控制规约”。
开展噪声法律修改及配套法规政策标准制修订
第十三届全国人大常委会将环境噪声污染防治法修改列入立法规划的一类项目，由全国人大环境与资源保护委员会（全国人大环资委）牵头起草和提请审议。2018年12月，全国人大环资委委托生态环境部等起草法律草案建议稿及有关材料。经过全国大范围实地调研，条文起草，反复修改论证后，生态环境部于2020年8月向全国人大环资委提交了法律草案修改建议稿、说明及有关论证材料和背景资料。2021年，全国人大环资委深入开展调查研究，广泛征求对法律修改的意见建议，就重点难点问题开展专题研究。根据各方面意见建议修改完善后，形成了《中华人民共和国噪声污染防治法（草案）》；2021年8月，第十三届全国人大常委会第三十次会议对该草案进行了初次审议，而后向社会公开征求意见。2021年12月24日，国家主席习近平签署第一○四号主席令，公布第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《中华人民共和国噪声污染防治法》，2022年6月5日起施行。《噪声法》确立了新时期噪声污染防治工作的总体要求，在立法目的上体现“维护社会和谐，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的理念；提出噪声污染防治应当坚持“统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治、损害担责”的原则，建立健全了噪声污染防治制度体系，为完善生态环境治理体系，提高治理能力，推进生态文明建设提供法律保障。
为落实《噪声法》的要求，各地正在积极制定本地噪声污染防治具体办法。《汕头市噪声污染防治条例》是《噪声法》实施后第1个出台的地方噪声污染防治法规；《银川市噪声污染防治条例（2023修订）》自2023年10月1日起施行。上海市、重庆市、广州市、潍坊市、平顶山市、柳州市等城市通过修订环境保护条例、文明行为促进条例等法律法规落实《噪声法》；截至目前，贵阳市、福州市、南昌市、拉萨市等近30个城市印发了《噪声法》部分条款部门工作职责清单，明确了各部门噪声污染防治职责分工和执法责任。
为深入贯彻落实《噪声法》，按照《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，2023年1月3日，生态环境部等16个部门和单位联合印发了《“十四五”噪声污染防治行动计划》，聚焦于与人民群众息息相关的突出问题，充分考虑了噪声污染防治的特点，系统谋划了“十四五”期间各部门拟主要开展的噪声污染防治工作。生态环境部发布了《环境监管重点单位名录管理办法》（部令第27号），将噪声污染问题突出、群众反映强烈的工业企业纳入噪声重点排污单位；制订了《关于加强噪声监测工作的意见》（环办监测〔2023〕2号），进一步规范和加强噪声监测工作；修订完善了《环境影响评价导则声环境》（HJ2.4—2021）等系列标准。文化和旅游部完成《娱乐场所管理办法》修订，进一步强化娱乐场所噪声污染防治主体责任。国家市场监督管理总局、工业和信息化部、住房和城乡建设部、国家铁路局等发布多项包含噪声污染防治要求的国家、行业标准及计量技术规范。民航局、生态环境部、自然资源部、国家市场监督管理总局联合印发《民用运输机场周围区域民用航空器噪声污染防控行动方案（2024—2027年）》，提出以2025、2027年为目标年的机场噪声防控工作目标和重点任务。各地积极制定本地区噪声污染防治行动计划，明确任务目标，细化措施要求。
随着《噪声法》施行及配套法规政策完善，中国初步建立起噪声污染防治法律法规政策体系。中国各级政府及有关部门认真贯彻落实噪声污染防治法律法规和政策的要求，扎实推进噪声污染防治工作，地级以上城市完成声功能区划分工作，声环境质量监测网络日趋完善；针对工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声分类管理，采取多种防治举措，持续推进噪声污染防治工作，不断完善噪声污染防治法规标准。噪声与振动控制技术和产业得到不断发展。
现代化噪声治理体系顶层设计及要求
《噪声法》及一系列法规政策的完善，标志着中国初步完成了现代化噪声治理体系顶层设计，主要体现在如下几个方面。
构建现代化噪声治理制度体系
针对当前中国噪声污染防治领域存在的规划源头管控要求不够，地方政府在声环境质量改善方面的责任不明确，噪声监测、评价和考核不到位，主要噪声源监管不完善等方面的主要问题，《噪声法》及其配套法规政策建立健全了噪声污染防治保障机制、源头预防、传输管控和受体保护4个方面一整套制度体系，如图1所示。在保障机制方面，新增目标考核制度，强化政府责任制度、公众参与制度和能力建设制度。在源头预防方面，强化产品限值制度和工业、交通运输等噪声规划防控制度，更新“三同时”制度、建设项目环评制度和落后设备工艺淘汰制度。在传输管控方面，新增工业噪声排污许可制度，完善排放标准管理制度、夜间施工许可制度和监测制度。在受体保护方面，完善声环境功能区管理制度，新增噪声敏感建筑物集中区域保护制度、宁静区域创建制度、绿色护考制度和噪声污染治理方案制度。全链条构建了噪声污染防治的“四梁八柱”。这些法律制度和重要规定，贯彻落实了习近平总书记提出的“要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题”的要求，体现了“统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治、损害担责”的立法原则，是实践经验的科学总结，具有很强的针对性和可操作性。
图1 现代化噪声治理制度体系
构建全生命周期系统化噪声治理体系
中国实施噪声分类管控，包括工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声4个类别，《噪声法》及配套政策针对4类噪声污染特点及当前存在的问题，构建了4类噪声系统化的治理体系。对于工业噪声，采取工业设备产品噪声限值及规划源头防控、达标排放管理、重点源管控（利用排污许可和重点排污单位管理）实现工业噪声全过程封闭式管控。对于建筑施工噪声，采取施工机械噪声控制、加严夜间施工管理、落实建设单位和施工单位噪声污染防治主体责任及监测要求，实现施工噪声全过程系统化治理。对于交通运输噪声，采取交通运输工具噪声控制、落实防噪声距离要求、选线选址等规划源头控制，严格控制新建项目（重点交通源达标管理、新建住宅达标管理）、严格管理已有项目（明确运营养护单位职责、制定综合治理方案）来实现交通运输噪声全生命周期管控。对于社会生活噪声，采取达标排放管理（针对场所噪声及设备、设施噪声及楼内共用设备设施噪声管理）、行为管控（商业经营产生的其他噪声、使用高音广播喇叭、公共场所娱乐、健身等行为噪声、家庭场所活动噪声、室内装修活动噪声、新建住房噪声公示），以及社会共治（自治管理规约、宁静区域创建、绿色护考）等实现社会生活噪声的系统治理。
完成现代化标准体系框架顶层设计
针对各部门标准相互冲突或噪声内容空缺的问题，借鉴国际经验，《噪声法》及其配套政策建立了覆盖“源头—途径—受体”全链条的噪声污染防治标准体系框架，建立了由“声环境质量标准+排放控制标准+环境振动控制标准+产品噪声限值+交通基础设施工程技术规范+监测和评价规范+建筑隔声设计标准”等标准构成的噪声污染防治标准体系框架，科学系统地梳理了标准之间的关系，如图2所示，要求构建各部门相关标准衔接协调的现代化噪声标准体系，用最严密的标准体系来保护生态环境。
图2 现代化噪声治理标准体系框架及关系
完成噪声监测和评价体系顶层设计
噪声监测是评价声环境质量状况、反映污染治理成效、实施噪声污染防治决策与管理的基本依据。《噪声法》及配套法规政策针对声环境质量监测，提出推进监测自动化，加强对噪声敏感建筑物周边等重点区域噪声排放情况的调查、监测；对于工业噪声，聚焦重点源，提出实行排污许可管理的单位开展自行监测，噪声重点排污单位开展自动监测；对于建筑施工噪声，聚焦重点区域，提出在噪声敏感建筑物集中区域施工作业的建设单位开展自动监测；对于交通运输噪声，落实运营期噪声污染防治责任，要求城市轨道交通运营单位、铁路运输企业以及民用机场管理机构开展噪声监测；对于社会生活噪声，发挥社会治理作用，鼓励公共场所管理者通过自动监测加强管理。应逐步构建手工监测与自动监测结合、区域监测与精准监测结合、自行监测与执法监测结合的现代化噪声监测和评估体系。
提出中国特色“社会共治”模式
任何生产生活活动都可能产生噪声，噪声污染防治需要社会各方面协调一致、共同发力，形成全链条的协同工作机制。《噪声法》专设“社会共治”原则和规定：明确了环境教育和公众参与；鼓励开展宁静区域创建；规定自治管理，要求基层群众性自治组织指导业主委员会、物业服务人、业主通过制定管理规约或者其他形式，约定本物业管理区域噪声污染防治要求，由业主共同遵守。针对社会生活噪声源多而杂、监管难度大的问题，构建了“宣传教育+多元共治和公众自治+基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人劝阻调解+行政部门干预”的创新型噪声治理模式。该模式将环境治理同社会治理有机结合，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的，法治、德治、自治相结合的中国特色噪声治理模式。该治理模式可实现宁静小区的创建，进而可推广应用于宁静社区、宁静街道、宁静城市，乃至宁静中国建设，点面结合，由点及面，逐步实现声环境质量全面改善。
噪声治理形势和挑战
中国噪声治理的法规政策标准逐步完善，但噪声治理形势仍然严峻。这一方面与噪声属性相关，噪声污染具有瞬时性、局部性、分散性很强的特点，有的问题当时得到缓解，之后又会继续。另一方面，在蓝天、碧水、净土污染防治攻坚战取得显著成效的大背景下，噪声污染防治已成为当前生态环保短板之一，噪声引发的烦恼、纠纷和投诉问题日益凸显。
1）夜间声环境质量达标率低。中国声环境质量总体向好，但夜间声环境质量达标率较低。2017—2022年，全国城市功能区声环境质量昼间点次达标率均值为93.8%，夜间点次达标率均值仅为78.6%。其中4a类功能区（交通干线两侧区域）和1类功能区（居住、文教区）夜间达标率较低，点次达标率均值分别是59.1％和75.5％。省会城市夜间噪声污染更加严重，4a类和1类功能区夜间达标率均值仅为35.1％和64.2％，即省会城市交通干线两侧区域近65%点位夜间噪声超标。夜间声环境质量成为中国生态环境质量管理中的一块短板。
2）噪声投诉居高不下。根据生态环境部发布的《2023年中国噪声污染防治报告》，2022年全国地级及以上城市各渠道、各部门合计受理的噪声投诉举报约为450.3万件。从投诉类型来看，社会生活噪声投诉举报最多，占67.5%；建筑施工噪声次之，占25.1%；交通运输噪声占4.3%；工业噪声占3.1%。此外，噪声污染被广大网民评选为“人生十大烦恼事”之首；部分地区噪声污染已成为人居环境质量的短板和人民群众心中的“急难愁盼”问题。
3）噪声管理形势严峻。第七次全国人口普查结果显示，居住在城镇的人口为90199万人，占总人口的63.89%。单从汽车保有量的数据来看，据公安部统计，2022年中国机动车增加2129万辆，保有量达4.17亿辆；全国84个城市汽车保有量超过100万辆。全国交通基础设施建设体量大、发展快，中国已建成全球最大的高速铁路网、全球最大的高速公路网、世界级港口群。截至2022年底，全国铁路营业里程达15.5万km，其中高铁4.2万km；公路通车里程535万km，其中高速公路17.7万km；港口拥有生产性码头泊位2.1万个，全国内河航道通航里程12.8万km；民用颁证机场达254个；共有53个城市开通运营城市轨道交通，运营总里程9584km。城镇化和各项基础设施建设的快速发展，将使噪声管理面临较大的压力。
噪声治理工作建议
有效解决噪声污染防治的问题，关键在于党的领导、法治体系建设和制度落实。“十四五”及未来一段时间，应以问题为导向，扎实开展各项工作，以实现精准治污、科学治污、依法治污，推进噪声治理体系和治理能力现代化。
构建噪声治理领导责任体系，加大财政投入
（1）完善各级人民政府责任。地方人民政府应将噪声污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，采取有利于声环境保护的经济、技术政策和措施，加大财政投入。（2）完善治理工作机制。将噪声污染防治工作纳入地方整体工作部署。加强规划源头防控，加大重点领域污染防治力度，强化重点城市声环境达标管理，改善乡村声环境质量。（3）完善考核评价制度。完善声环境质量监测考核评价方法，推动声环境质量监测评价从粗放向精细化转变，监测方式从手工为主向自动监测为主转变，加强预测技术研究，为声环境质量管理与考核提供支持。
完善噪声治理企业责任体系，提高治污能力
（1）依法实行排污许可制度。落实《噪声法》要求，排放噪声的工业企业应根据《排污许可证申请与核发技术规范工业噪声》（HJ1301—2023）申请排污许可证，按照排污许可证的规定开展自行监测。（2）推进生产服务绿色化。践行绿色生产方式，对噪声污染严重的落后工艺和设备实行淘汰制度。在噪声敏感建筑物集中区内进行施工作业应当优先使用低噪声施工设备。（3）提高治污能力。企业应保持减振降噪设施完好，并采取其他有效措施降低噪声影响，并依据相关规定向社会公开监测结果。
构建噪声治理全民行动体系，倡导社会共治
（1）强化社会监督。进一步畅通信访、投诉渠道，加强噪声污染信访投诉处置。（2）发挥社会团体作用。鼓励基层群众性自治组织、社会团体、生态环境保护志愿者开展噪声污染防治法律法规和知识的宣传。（3）提高公民环保素养。增强公众噪声污染防治意识，引导公众依法参与噪声污染防治工作。通过制定管理规约等形式，约定本物业管理区域内噪声管理的权利和义务，由业主共同遵守。鼓励安静小区等宁静区域创建，在中考、高考等特殊期间，发挥社会力量共同抵制噪声污染。
完善噪声治理监管体系，强化部门职能
（1）明确职责分工。将生态环境部门“统一监督管理职责”具体为“指导和协调噪声污染防治工作”，通过制定噪声污染防治法规、政策和标准指导各部门开展噪声污染防治工作，并行使协调职能，避免出现管理错位和缺位的现象。（2）探索技术机构集约式发展之路。将噪声相关法律法规、噪声政策标准，以及污染防治规划的制定和实施汇集于一体，为全国噪声监管提供全面技术支持，面向人体健康和突出问题展开研究。（3）强化政府监测能力建设。完善噪声监测和评价规范，会同有关部门完善声环境质量监测网络，强化噪声溯源能力建设，提高数据质量，实现监测能力现代化。
构建噪声治理市场和信用体系，发挥市场功能
（1）强化环保产业支撑。鼓励、支持噪声污染防治的科学研究、技术开发、成果转化和推广应用，将从事噪声污染防治工作的企事业单位和其他生产经营者纳入税收减免范围。（2）创新环境治理模式。构建公路、铁路和机场运营机构与政府共同治理交通噪声污染的治理模式，推动将建筑施工噪声和社会生活噪声纳入环保税税收机制，推进有条件的地方引入经济补偿的纠纷解决机制。（3）加大新型噪声污染防治技术推广力度。分批实施噪声地图、低噪声路面、声景观等噪声污染防治技术应用试点项目。根据试点情况，比选形成易推广、成本低、效果好的防治技术。（4）健全企业信用建设。加大噪声敏感建筑物集中区噪声排放超标污染源的关停力度，建立噪声污染防治信用记录制度，将相关信用记录纳入信用信息共享平台和企业信用信息公示系统。
推动地方噪声办法制修订，完善噪声治理法规标准体系
（1）完善法规。积极推动省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州根据实际情况制修订本地方噪声污染防治具体办法，落实《噪声法》构建的保障机制、源头预防、传输管理和受体保护一整套制度体系。（2）完善噪声标准体系。对产品噪声限值类标准、噪声排放标准和质量标准进行评估。根据评估结果对标准适时进行修订。优化现有标准体系，构建现代化噪声标准体系。
结论
现阶段中国初步完成了现代化噪声治理体系顶层设计，噪声治理形势依然严峻，为推进生态环境治理体系和治理能力现代化，需要推动地方加快修订噪声污染防治办法，完善噪声防治法规标准体系，推动噪声污染防治制度体系的落地落实。不断构建和完善噪声治理领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场和信用体系。噪声治理体系的现代化不是一蹴而就的，需要长期的、循序渐进的过程，在这个过程中，相关法规标准的完善是重要基础，同时，需要大量扎实的基础性研究作为支撑，并需要通过不断地进行试点实践积累经验，以最终建立全面、系统、有效的现代化噪声治理体系。
本文作者：魏新渝、张爱玲、毛玉如、杨军、张丽娟、汪婕、王世强
作者简介：魏新渝，生态环境部核与辐射安全中心，正高级工程师，研究方向为水、噪声和光污染防治管理技术。
原文发表于《科技导报》2024年第6期，欢迎订阅查看。
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