作者 | 禹得水（法学博士，重庆市沙坪坝区人民法院干部）

来源 |《法学家》2023年第4期“视点”栏目。

目录

一、问题的提出

二、研究方法简述

三、刑事案件适用七人合议庭的实证考察

四、刑事案件适用七人合议庭的主要问题

五、刑事案件七人合议庭适用范围的完善

一、问题的提出

2018年4月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》）并于同日公布施行。该法将七人合议庭制度以法律形式确定下来。其中七人合议庭适用范围备受关注。

七人合议庭适用范围意义重大，从规范上看，主要由《人民陪审员法》第16条和第17条确定。本文将其适用范围划分为五类。第一，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件。这是采用宣告刑+影响力综合判断的方式来确定适用范围。前半部分是刑期要件，后半部分是社会影响重大要件，两个要件同时具备才能适用七人合议庭。第二，刑事附带民事公益诉讼案件。一种是检察机关提起的生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的刑事附带民事公益诉讼案件。另一种是检察机关提起的侵害英雄烈士名誉罪、荣誉罪附带民事公益诉讼案件。这两类案件的刑事审判组织和民事审判组织必须同一，由于民事公益诉讼案件应当适用七人合议庭审理，因此检察机关提起的这两类案件应当适用七人合议庭审理。第三，涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的刑事案件。第四，其他社会影响重大的刑事案件。第五，第一审刑事案件被告人申请，人民法院决定由七人合议庭审判的案件。与适用范围相对应，七人合议庭启动模式分三种。第一，立法强制启动模式，对应刑事附带民事公益诉讼案件。第二，法院依职权启动模式。除刑事附带民事公益诉讼案件外，其他刑事案件，只要人民法院认为“社会影响重大”，就应当启动七人合议庭。第三，法院依申请裁量启动模式，对应第一审刑事案件被告人申请，人民法院决定由七人合议庭审判的案件。

然而，由于立法设计疏漏，体系不周延，于是出现七人合议庭启动随意、混乱现象，带来权力失控以及权利保障不足问题，七人合议庭适用与否成为诉讼主体之间矛盾集中、冲突激烈的焦点，逐渐成为社会各界高度关切的问题。这不仅影响到我国七人合议庭乃至人民陪审制改革的成败，也对我国的审判公正和审判公信力形成一定的冲击。所以，将七人合议庭适用范围称作当前人民陪审制最首要、最棘手、最重大的研究课题，并不为过。

但从研究现状看，学界似乎更关心陪审员职权配置改革问题。不过，职权配置是核心问题，却不是首要问题，只有先解决七人合议庭适用问题，才会涉及后续的职权配置问题。这是先后顺序问题。因为只有七人合议庭才需要改革陪审员职权，如果七人合议庭无法启动，何来陪审员职权配置？故应当矫正偏颇，面向实践，将研究重心转移到适用范围上。当然，研究七人合议庭适用情况难度极大，一方面七人合议庭适用分散，数量较少。另一方面法院系统设置重罪案件审判保密纪律，研究也缺乏可行性。

综上，尽管七人合议庭适用范围具有重大理论和实践意义，但学界并未展开专门性、实证性研究，理论发展滞后于现实需要。本文对《人民陪审员法》实施三年间七人合议庭适用情况进行调研，反映适用现状和主要问题，从立法论提出改革方案，从解释论上提出完善建议。

二、研究方法简述

本文采用综合性实证研究方法，不仅固定制度发展史，也为改革和完善制度提供决策依据，更要保留历史资料，确保经受得住现实和历史的考验。

第一，数据统计方法。首先，全国大数据调查方法。根据北大法意公司提供的数据，对《人民陪审员法》实施前后的七人合议庭适用情况进行分析。数据统计从2018年4月27日至2019年11月30日。其次，C省全样本调查方法。对《人民陪审员法》实施三年期间，C省的5家中院、38个基层法院适用七人合议庭审理刑事案件情况进行汇总。数据统计从2018年4月27日至2021年4月27日。为研究方便，将C省适用七人合议庭的刑事案件分为两部分：一部分为集中管辖的5个基层法院环境资源保护庭审结的涉环境资源保护刑事附带民事公益诉讼案件（简称C省环保庭审结案件），合计96件。另一部分是所有中基层法院刑事审判庭适用七人合议庭审结的案件（简称C省刑庭审结案件），合计70件。再次，SX省H中院及辖区基层法院的调查。数据统计从2018年4月27日至2020年8月30日。三项调查的截止时间不一，但只要方法科学、数据真实，可以弥补这一不足。此外，在差异化时间和差异化区域的法院获得的数据，如果结论相同，可信性似乎更高。

第二，座谈、访谈方法。在陕西、河南、山东、北京、江苏、重庆六个省、直辖市的24家法院采用这种方法。在上述五省、直辖市（河南除外）的16家中基层法院进行座谈会交流。在集体座谈之外，在8家中基层法院进行个别访谈。

第三，问卷调查方法。调查分两次进行。第一次在2020年9月份，对陕西、河南、山东、北京、江苏、广西六个省、自治区、直辖市的22家适用过七人合议庭以及4家未适用过七人合议庭审理刑事案件的中基层法院进行问卷调查。第二次是2021年9月份，对C省适用过七人合议庭审理刑事案件的10家法院进行问卷调查。两次调查，发放问卷148份。问卷存在样本随机性不足，但是跨省市问卷调查，似乎能弥补这一缺陷。

第四，案例收集方法。2021年7月10日，笔者选择中国裁判文书网、聚法案例、北大法宝等数据库，以“七人合议庭”“二审”为关键词，收集了《人民陪审员法》实施三年间地方法院适用七人合议庭审理刑事案件的上诉、抗诉裁判文书67份。北大法意公司也提供了1707份七人合议庭案例。地方法院法官和陪审员也向笔者介绍若干案例。

三、刑事案件适用七人合议庭的实证考察

（一）数量比率情况

七人合议庭的适用情况反映在适用案件数量以及适用率上。案件数量即适用七人合议庭审理的刑事案件数量。适用率即在合议庭审理的刑事案件中，适用七人合议庭审结的刑事案件的占比情况。本文选择两种方法予以展现。

第一种方法，全国大数据调查。在改革试点期间，50家试点法院共适用七人合议庭审结刑事案件186件；从《人民陪审员法》实施到2019年11月30日，全国法院适用七人合议庭审结刑事案件1521件。其中，中级法院审结201件，基层法院审结1320件；试点法院审结145件，非试点法院审结1376件。这段时期，平均每个省（直辖市、自治区、新疆建设兵团）只适用了47.5件。如图1所示，在七人合议庭适用率最高的两个月（2018年11、12月份），全国适用七人合议庭审结案件141件、201件，适用合议庭审结刑事案件分别是40186件、53000件，因此七人合议庭适用率分别为0.350868462%、0.379245283%，均没有超过0.38%。

图1　各裁判年月七人合议庭适用率趋势图

第二种方法，C省全样本调查。这可以弥补大数据调查数据来源不足的缺陷，也可增加时间跨度，反映《人民陪审员法》实施三年间的情况。在《人民陪审员法》实施三年间，C省适用七人合议庭审结刑事案件166件，平均每年适用55.33件。适用合议庭审结各类刑事案件22180件，七人合议庭适用率0.7484%，没有超过0.8%。

总体来看，地方法院适用七人合议庭审结的刑事案件数量极少，七人合议庭适用率极低。

（二）案件类型情况

七人合议庭适用案件类型，用来分析七人合议庭适用于什么案件，不适用于什么案件，哪种案件适用多，哪种案件适用少。大数据调查面临同一案件涉及多个罪名则难以统计的问题。本文采用两种统计方法解决此问题。

第一种方法，全国大数据调查，以被告人被指控的主罪名为分析对象，首先计算出被告人的全部数量，然后从中分析出被告人被指控各个主罪名的数量和占比情况，从而间接反映案件类型情况。全国大数据调查发现，《人民陪审员法》实施至2019年11月30日，地方法院适用七人合议庭审理被告人4708人，他们被指控的罪名分布在刑法分则七章中：被指控犯有第二章危害公共安全罪的被告人118人，占比2.51%；被指控犯有第三章破坏社会主义市场经济秩序罪的被告人751人，占比15.95%；被指控犯有第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪的被告人435人，占比9.24%；被指控犯有第五章侵犯财产罪的被告人732人，占比15.55%；被指控犯有第六章妨害社会管理秩序罪的被告人2582人，占比54.82%；被指控犯有第八章贪污贿赂罪的被告人74人，占比1.57%，被指控犯有第九章渎职罪的被告人16人，占比0.34%。换言之，95.58%的被告人被指控犯有刑法分则第三、四、五、六章的犯罪，且超过一半的被告人被指控的是刑法分则第六章的犯罪。除了第四、五章没有区分节之外，第三、六章都有区分节。被指控犯有第三章、第六章罪名的被告人，59.75%集中分布在四节中：第三章第一节生产、销售伪劣商品罪419人，占比8.90%；第六章第一节扰乱公共秩序罪895人，占比19.01%；第六章第六节破坏环境资源保护罪1101人，占比达到23.39%；第六章第七节走私、贩卖、运输、制造毒品罪398人，占比8.45%。根据上述分析，没有被告人被指控犯有第一章危害国家安全罪、第七章危害国防利益罪、第十章军人违反职责罪。84.54%的被告人被指控犯有刑法分则第三章第一节、第四章、第五章、第六章第一节、第六章第六节、第六章第七节的罪名。也就是说，被告人被指控的罪名分布集中在生产、销售伪劣商品罪，侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，扰乱公共秩序罪，破坏环境资源保护罪，走私、贩卖、运输、制造毒品罪等。其中，破坏环境资源保护罪是被告人被指控最多的犯罪。

第二种方法，C省全样本调查，以案件涉及最主要罪名来间接分析适用案件类型，既弥补全国大数据调查的数据不完整性，也直观反映出案件的罪名分布情况。《人民陪审员法》实施三年间，C省环保庭审结案件96件，均为涉嫌第六章第六节破坏环境资源保护罪案件。刑庭审结70件，涉及28个罪名：第三章第一节生产、销售伪劣商品罪13件、第三章第四节破坏金融管理秩序罪3件、第三章第六节危害税收征管罪2件、第三章第八节扰乱市场秩序罪4件、第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪12件、第五章侵犯财产罪12件、第六章第一节扰乱公共秩序罪3件、第六章第四节妨害文物管理罪1件、第六章第六节破坏环境资源保护罪1件、第六章第七节走私、贩卖、运输、制造毒品罪11件、第六章第八节组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪5件、第八章贪污贿赂罪2件、第九章渎职罪1件。根据上述分析，没有被告人涉嫌第一章危害国家安全罪、第二章危害公共安全罪、第七章危害国防利益罪、第十章军人违反职责罪的案件。而且，案件罪名主要集中在第三章第一节、第四章、第五章、第六章第六节、第六章第七节，合计149件，占比89.76%，适用案件最多的是破坏环境资源保护罪案件，共计97件，占比58.43%。

第三种方法，对SX省H市中院及辖区基层法院的全样本调查，方法如第二种方法。自《人民陪审员法》施行到2020年8月30日，SX省H市中院及辖区基层法院共组成七人合议庭审理刑事案件31件，116名人民陪审员参与审理。其中，SX省H市中院审结2件，分别为被告人张某故意杀人、故意毁坏财物案和被告人招某某等三人抢劫、故意杀人案，辖区11个基层法院中，3个基层法院无七人合议庭案件，其他8个基层法院共组成七人合议庭审理刑事案件29件。其中，涉黑恶犯罪7件，贩卖毒品罪3件，抢劫罪2件，合同诈骗罪2件，诈骗罪1件，故意伤害罪1件，非法买卖运输储存爆炸物罪1件，以危险方法危险公共安全罪1件，非法制造、买卖制造枪支罪1件，非法采伐、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪4件，销售假冒注册商标的商品罪2件，生产、销售不符合安全标准的食品罪1件，滥伐林木罪2件，毁坏国家重点保护植物罪1件。

三种调查结果表明，地方法院均没有适用七人合议庭审理过危害国家安全犯罪、危害国防利益犯罪以及军人违反职责罪。七人合议庭适用广泛，但相对集中于生产、销售伪劣商品罪，侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，扰乱公共秩序罪，破坏环境资源保护罪，走私、贩卖、运输、制造毒品罪等。七人合议庭适用最集中的是破坏环境资源保护案件。

（三）判处刑罚情况

被告人判处刑期统计，可以直观展示出七人合议庭适用于重罪、轻罪情况，特别是是否适用于社会影响重大的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件。在被告人众多的共同犯罪案件中，如何计算出案件适用刑期情况，是一个难题。本文采用两种统计方法来解决。

第一种方法，全国大数据调查，以被告人被判处主刑为分析单位。4708名被告人中，被判处有期徒刑4087人；无期徒刑73人；死刑14人；死缓35人；免予刑事处罚23人；拘役328人；管制11人；缺失137人。由于大数据算法限制，商业公司未对有期徒刑的适用区间作出分割，只统计出被判处有期徒刑的被告人的总数。被告人被判处无期徒刑、死刑数量合计占比2.59%，说明地方法院适用七人合议庭审理了社会影响重大、刑罚极重的案件。

第二种方法，C省全样本调查，以案件为分析单位，仅统计案件中被告人被判处的最高刑罚。这可以展现案件是否适用于十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑情况，相比前一种统计方法更为科学。根据C省刑庭审结的70个案件的刑期分布情况，被告人被判处最高刑罚是死刑立即执行的2件、死刑缓期2年执行的1件、无期徒刑的4件、10年以上有期徒刑的是34件，合计41件，占比达到58.57%。总体来看，重罪案件占比较高，根据分析，这些案件基本上是故意杀人罪（8件），组织、领导黑社会性质组织罪（2件），走私、贩卖、运输、制造毒品罪（10件），抢劫罪（1件）、强奸罪（1件）等重罪。但是，通过七人合议庭，被告人被判处最高刑罚在三年以下有期徒刑的有11件，判处缓刑2件，合计13件，占比达到18.57%，这些案件主要是生产、销售有毒、有害食品罪（5件），生产、销售不符合安全标准的食品罪（1件），销售假药罪（2件）、销售伪劣产品罪（2件）、寻衅滋事罪（1件），盗掘古文化遗址、古墓葬罪（1件），诈骗罪（1件）。对于C省环保庭审结的刑事附带民事公益诉讼案件，本文仅收集到C省C中院F区法院环保庭审结的23件刑事附带民事公益诉讼案件。根据刑期分布，被告人最高被判处刑罚超过3年有期徒刑的仅有1件。这也说明了环保庭适用七人合议庭审结的案件全部不是社会影响重大，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件，其适用的唯一理由就是案件是刑事附带民事公益诉讼案件。以此类推，其他4家基层法院环保庭也不会适用七人合议庭审理判处十年以上有期徒刑的刑事案件。因此，C省166件七人合议庭案件中，判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件的比例是24.70%，占比不到1/4。

综上，地方法院适用七人合议庭审结刑事案件，被告人被判处刑期分布广泛，被告人被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的案件占比不高，但是除去刑事附带民事公益诉讼案件，七人合议庭适用于十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件的比例较高。

（四）程序启动情况

1.以法院依职权启动为主

在笔者实地调查的24家法院中，七人合议庭均由法院依职权启动。C省全样本调查发现，仅有1件案件是由被告人申请启动的。总之，法院在七人合议庭启动上面占据绝对主导地位，被告人和辩护律师的作用极其微小。

2.启动受制于法院科层制的约束

第一，法官依职权启动受制于科层制影响。并不是案件符合启动标准，法官就一定启动七人合议庭审理。如表1所示，有62.12%的参审法官、41.38%的未参审法官、33.33%的参审法官助理和44.74%的未参审法官助理选择“只要符合法律规定就同意适用”。但是，22.73%的参审法官、20.69%的未参审法官、33.33%的参审陪审员以及31.58%的未参审陪审员选择“报请院庭长研究决定”，有的选择“报请上级法院决定”，也有的同时选择了“只要符合法律规定就同意适用”和“报请院庭长研究决定”，还有的同时选择了“报请院庭长研究决定”和“报请上级法院决定”。符合法定条件并不是启动七人合议庭的充要条件，而是必要条件，是否启动七人合议庭，需要考量法外因素，其中院庭长和上级法院是影响七人合议庭启动的重要因素。H省LC县法院刑庭的一名法官表示，她想在承办的一起社会影响重大的涉黑案件中适用七人合议庭，在她向法院领导汇报时，直接就被否决了。C省D区法院适用七人合议庭审理一起有重大社会影响力的涉黑案件，但上级法院非常不满，认为C省D区法院没有经过请示程序，要求作出书面说明，C省D区法院作出说明后认为，既然上级法院不愿意基层法院适用七人合议庭，那此后就尽量不适用七人合议庭。

第二，法院应对辩方申请启动受制于科层制影响。受法外因素制约，辩方申请不一定会启动七人合议庭。如表2所示，63.12%的参审法官、34.48%的未参审法官、44.44%的参审法官助理和39.47%的未参审法官助理选择“只要符合法律规定就同意适用”。这说明一线法官、法官助理在保障程序启动权方面态度较好。但还有31.82%的参审法官、41.38%的未参审法官、38.89%的参审法官助理和47.37%的未参审法官助理选择“报请院庭长研究决定”，还有人选择“报请上级法院决定”。因此，即使辩方申请启动理由符合法律规定，仍然有不少法官和准法官们会选择请示院庭长甚至是上级法院批准。在C省C区法院审理的一起被告人受贿案件中，辩方律师提出适用七人合议庭的申请，该院向C省高院请示是否适用，C省高院回复可以不适用，该院组成三人法官合议庭审理该案。

表1 关于法官启动七人合议庭意愿的问卷调查

问：作为承办法官，您是否会主动根据案件情况启动七人合议庭审理案件？

表2 关于法官对辩方申请启动七人合议庭权利态度的问卷调查

问：作为承办法官，您如果遇到辩方申请启动七人合议庭审理刑事案件，您会怎么做？

综上，地方法院多数一线法官能够坚持法治精神，依法审查案件是否符合启动标准。但受制于科层制影响，如果法院内部或者上级法院的领导不同意适用七人合议庭审理的话，很多明显符合社会影响重大条件的刑事案件，也不会适用七人合议庭审理。

四、刑事案件适用七人合议庭的主要问题

（一）“社会影响重大”条款不合理

立法者提出：“是否由人民陪审员和法官组成合议庭，最终的决定权在人民法院。合议庭的组成属于人民法院依法依职权决定的内容。一个案件是否属于‘社会影响较大’‘需要由人民陪审员参加审判’，由法院根据案件情况综合判定。人民法院决定适用陪审制后，是组成三人合议庭还是七人合议庭，也由法院依法依职权决定。”而且，“一个案件是否属于‘社会影响重大’，由法院根据案件情况综合判定。”最高人民法院政治部也认为，“‘社会影响重大’的判断标准是综合的、全面的，要由人民法院依具体情况判断”。但“社会影响重大”的基础性概念不明确，立法用语表述模糊不清，主观性极大，导致不具有确定性，是否启动七人合议庭成为管辖法院裁量决定的事项。这种定义模式掺杂部门利益在内，判断标准不明，成为法院自我赋权、反击外界质疑的有利策略。《人民陪审员法》实施以来，部分法院将“由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行”的“由”字解读成法院的自由裁量，从而在实务中产生非常负面的影响。

1.地方法院适用七人合议庭标准不一，适用情况参差不齐

首先，从区域分布情况来看。全国大数据调查发现，《人民陪审员法》实施后地方法院适用七人合议庭审理1521件刑事案件中，华东地区507件，华中地区475件，西南地区236件，华南地区和西北地区各89件，华北地区75件，东北地区50件。根据被告人人数来看，4708名被告人中，东北地区168名，华北地区185名，华东地区1712名，华南地区166名，华中地区1469名，西北地区307名，西南地区703名。华中、华东地区合计3181人，占比67.57%。其他地区则相对较少，如华南地区竟然只有166人，占比3.53%。综合来看，地区分布明显不平衡，特别是广东等刑事案件较多的华南地区适用率明显太低。

其次，从省份分布情况来看，各个省份的差异情况很大。全国大数据调查发现，适用数量超过100件的分别是湖南、江苏、湖北、浙江，适用数量在10件以下的分别是：宁夏、海南、西藏、黑龙江、新疆、北京。其中，适用案件数量最多的湖南达到了216件，适用案件数量最少的宁夏、海南只有1件。但形成差异的机制不符合通常认知。其一，地域与适用数量之间不存在因果关系。适用数量多的主要是东部、中部省份，但西部部分省份适用数量并不少，如四川、贵州分别适用93件、72件。其二，是否是试点法院与适用数量之间并没有因果关系。适用数量超过100件的四个省份中，只有江苏是试点省份，而在适用数量少于10件的6个省份中，黑龙江和北京均是试点省份。其三，政治、经济、文化发展程度与是否适用七人合议庭并不具有必然的因果关系，比如政治经济文化发达的北京，适用数量仅10件。

再次，从省域适用情况看。C省全样本调查发现，《人民陪审员法》实施三年间，5家中院中，A中院未适用七人合议庭，B、D、E中院分别适用七人合议庭审理1件，C中院适用七人合议庭审理10件；38家基层法院中，有19家法院适用七人合议庭，还有19家没有适用。适用最多的是C中院辖区的D县法院15件，第二是A中院辖区的D区法院10件，第三是B中院辖区的L区法院8件。其余10家法院各适用七人合议庭审理1件，4家法院各适用2件，2家法院各适用3件。

最后，从50家试点法院的适用情况看。有的适用较好，有的适用不好，有的已经不再适用。全国大数据调查发现，立法实施后，试点法院共适用七人合议庭审理刑事案件125件，其中5家试点中院适用81件，18家试点基层法院适用64件。在这23家法院中，江苏省南京市中院适用数量最多为56件，其次是福建省漳州市龙海区法院10件，21家法院适用七人合议庭数量是个位数，还有5家试点中院和22家试点基层法院没有适用。在法律实施前后，部分试点法院适用数量出现断崖式下降，如B省B中院在试点期间适用12件，在法律实施后适用1件。SX省W中院在试点期间适用18件，在法律实施后适用4件。C省C中院在试点期间适用七人合议庭审理所有刑事案件，在法律实施后仅适用3件，A中院辖区的S区法院不再适用，C中院辖区的N区法院适用3件，E中院辖区的J区法院适用1件，B中院辖区的L区法院适用8件。

2.地方法院适用七人合议庭不平等，造成同案不同审

我国《宪法》第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。刑法三大基本原则之一是适用刑法人人平等原则，这一原则是司法公正的具体要求。公正必须在具体案件中实现，体现的往往是适用法律的平等性。平等不仅体现在实体处理上，更应该体现在审判组织、审理程序上面。因此，刑事案件应当同等适用七人合议庭审理。但不同法院、不同法官采用不同的适用标准，造成七人合议庭适用上的不平等。

首先，全国社会影响重大程度相当的刑事案件。《人民法院报》评选出2019年度人民法院十大刑事案件，但除了张扣扣故意杀人案、浙江乐清滴滴顺风车司机杀人案适用了七人合议庭审理，其他案件如湖南新晃“操场埋尸案”“艾文礼受贿案”“孙小果系列案”“殴打20年前班主任案”都没有适用。再如《中国审判》联合最高人民法院研究室共同评选出2020年度《中国审判》十大典型案例。其中，刑事案件分别是第十二届全国人大内务司法委员会原副主任委员、中共陕西省委原书记赵正永受贿案，报复杀害医生的孙文斌故意杀人案以及响水“3·21”特大爆炸事故案。但三件案件均没有采用七人合议庭审理。此外，《中国审判》联合最高人民法院研究室评选出2021年度《中国审判》十大典型案例，其中刑事案件是赖小民案，仇子民侵害英雄烈士名誉、荣誉案以及湖南高院周春梅遇害案。仇子民案因该案检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，从而适用七人合议庭审理。赖小民是党的十八大以来因贪腐被判处死刑并执行死刑的第一人，周春梅案引发整个司法体系甚至社会的震动，但这两件案件没有适用七人合议庭审理。

其次，涉黑案件。涉黑案件被告人触犯多个罪名，完全符合刑期要件，且涉黑案件的行为特征以及社会危害性特征，也符合社会影响力重大要件，因此应当适用七人合议庭审理。但有的法院消极应对。C省全样本调查发现，在《人民陪审员法》实施三年间，该省仅适用七人合议庭审结2件涉黑案件，而且还是同一案件分案起诉的，其余的涉黑案件并未适用七人合议庭审理。

再次，死刑案件。SD省J中院刑庭法官绝对不适用七人合议庭审理死刑案件，他们担心陪审员同情被告人而出现结果反转，也担心给外界发出案件可能不判死刑的信号，给法院带来舆论压力。相反，J省N中院刑一庭审结的所有死刑案件全部适用七人合议庭审理，他们认为死刑案件直接剥夺被告人的生命，判处死刑有重大的政治、法律和社会意义，所有死刑案件都是社会影响重大案件。

最后，在同一法院的同一刑庭内部，不同法官采用不同审理方式。SX省W市中院的L法官对其承办的所有符合条件的刑事案件，均适用七人合议庭审理，她认为这有助于对案件事实把关，增强事实认定的信心，也增强向审委会汇报案情时发表意见的底气。另外2名法官则倾向于组成三人法官合议庭审理，他们的理由是法官的司法经验更丰富，陪审员不懂法，反而会泄露审判秘密。

3.部分法院适用七人合议庭审理社会影响不大的案件，造成案件适用重心偏移

地方法院环保庭审理的涉环境资源保护刑事附带民事公益诉讼案件，基本上社会影响都不重大。而地方法院刑庭也适用七人合议庭审理一些社会影响并不重大的刑事案件。C省全样本调查发现，《人民陪审员法》实施三年间，C省刑庭适用七人合议庭审结的70件刑事案件中，20件案件并非社会影响重大，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的案件，占比28.57%。故适用七人合议庭审理并不等同于案件社会影响重大，七人合议庭适用偏离了立法规定。

4.控辩审三方对该条款的认识不统一，引发审辩、控审冲突

首先，法院对案件不启动七人合议庭审理，辩方认为案件符合启动标准，于是审辩发生冲突。《人民陪审员法》实施三年间，辩方以一审法院违反《人民陪审员法》第16条第（一）项规定，审判组织不合法、程序违法为由，请求二审法院撤销原判、发回重审的上诉案件64件，覆盖25个省、自治区、直辖市。如2020年7月6日，内蒙古包头市稀土高新区法院审理的王永明涉黑案，辩护律师控告合议庭组成人员、组成人数违法，理由之一是该案社会影响重大，应由七人合议庭审理。此外，在全国有重大社会影响力的劳容枝案中，法院和辩护律师也在一审是否组成七人合议庭问题上产生了对立。

其次，有的检察院认为案件符合社会影响重大条件，应当组成七人合议庭审理，但是法院并没有组成七人合议庭，于是法检形成冲突。例如，河北省涉县人民法院审理的被告人刘志明贩卖毒品罪、容留他人吸毒罪一案，数罪并罚判处被告人有期徒刑15年，剥夺政治权利3年，并处罚金5.2万元。宣判后，涉县人民检察院提起抗诉，认为本案被告人刘志明可能判处15年以上有期徒刑，却由法院组成三人参审合议庭审判，审判组织组成不合法，应予纠正。二审法院认为，本案经庭审质证的证据不足以认定本案具有重大影响，故抗诉意见不予采纳。需注意的是，无论是域外还是我国，以前均没有检察机关对一审法院是否适用人民陪审员制度提起抗诉的规定和案例。这是七人合议庭适用范围确定后出现的新问题。

（二）适用范围设计未能充分考虑案件繁简分流和陪审员的经验优势

1.七人合议庭的适用范围，没有排除适用普通程序审理的被告人认罪认罚案件

《人民陪审员法》第15条规定不适用七人合议庭审理的案件包括：由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的刑事案件，以及由陪审员和法官组成三人参审合议庭审理的“社会影响较大”的刑事案件。但法律并没有规定被告人认罪认罚案件不适用七人合议庭审理，造成大量认罪认罚案件特别是刑事附带民事公益诉讼案件适用七人合议庭审理。

由于刑事附带民事公益诉讼是检察公益诉讼的下位概念，根据民事公益诉讼案件适用七人合议庭的规定，刑事附带民事公益诉讼案件应当适用七人合议庭审理。该类案件一般无争议，被告人认罪认罚，这就导致七人合议庭广泛适用于认罪认罚案件，尤其是被告人认罪认罚的刑事附带民事公益诉讼案件。全国大数据调查发现，在《人民陪审员法》实施后的一年多时间里，全国适用七人合议庭审理被告人4708名，被告人认罪认罚765人，占据所有被告人的16.25%。1521件案件中，刑事附带民事公益诉讼案件732件，占比达到48.13%。C省全样本调查发现，《人民陪审员法》实施三年间，C省环保庭适用七人合议庭审结刑事附带民事公益诉讼案件的96件。其中，被告人认罪认罚案件95件，仅有C省F区审结的1件盗伐林木罪的被告人没有认罪认罚。C省刑庭适用七人合议庭审理的14件刑事附带民事公益诉讼案件中，共有13件是认罪认罚案件，尚有1件案件的被告人没有认罪认罚。C省刑庭审结的普通刑事案件56件，其中16件是认罪认罚案件（含有3件部分被告人认罪认罚、部分不认罪认罚案件）。即是说，C省适用七人合议庭审结的166件刑事案件中，被告人认罪认罚124件，占比74.70%；被告人认罪认罚的刑事附带民事公益诉讼案件108件，占比65.06%。是故，七人合议庭审理案件中，以刑事附带民事公益诉讼案件为主，该类案件被告人认罪认罚的比例极高。涉环境资源保护刑事附带民事公益诉讼案件，基本上都是认罪认罚案件。

这会带来如下问题。第一，违背立法宗旨，不符合“社会影响重大”刑事案件的标准，形成两种适用标准体系。C省适用七人合议庭审结的110件刑事附带民事公益诉讼案件，符合“社会影响重大”要件的只有3件，占比2.73%。第二，加重了基层法院的审理负担。该类案件被告人不会判处无期徒刑、死刑，均由基层法院管辖。案件数量较多，需要更多法官组成合议庭，所需陪审员数量也多，需要频繁抽选。在检察体制改革后，公益诉讼案件成为新的案件增长点。未来是否增加公益诉讼案件类型，也是未知数。第三，为了缓解压力，有的基层法院组成法官、陪审员固定的七人合议庭来批量审理该类案件。这提高了审判效率，但违背了随机抽选原则，让陪审员异化为弥补法院法官人手不足的工具。第四，究竟依据刑事附带民事公益诉讼案件属于公益诉讼案件适用七人合议庭，还是案件应当满足“社会影响重大”要件才能适用七人合议庭，实务界认识不一致。一方面，法检之间认识不一致。如贵州省赫章县人民法院审理的被告人王福明犯销售不符合安全标准的食品罪附带民事公益诉讼一案。宣判后，赫章县人民检察院提出抗诉，认为该案是公益诉讼案件，人民法院未组成七人合议庭参与审判，审判组织的组成不合法。二审法院认为该案不属于可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件，刑事部分并不需要组成七人合议庭进行审理，而民事部分是附带诉讼，由法院同一审判组织管辖和审理，审判程序合法，于是驳回抗诉，维持原判。再如江西省九江市采桑区人民法院审理的被告人熊某等非法采矿罪刑事附带民事公益诉讼一案。宣判后，九江市采桑区人民检察院对判决的刑事部分提出抗诉并对民事公益诉讼部分提起上诉，理由是，依据《人民陪审员法》规定，该案应当由七人合议庭进行审理，本案一审由三人法官合议庭审理，审理程序违法。但二审法院认为一审法院审理程序合法。另一方面，法院也有不同认识。如湖南省宁远县人民法院审理的被告人李某犯失火罪刑事附带民事公益诉讼一案。被告人李某等人提起上诉。二审法院认为，该案系公益诉讼案件，应当组成七人合议庭审理。原审没有组成七人合议庭审理，原审审判组织组成不合法，于是裁定撤销原判，发回重审。如果立法疏漏不能弥补，法检争议将持续存在，法院也会产生同案不同判现象，影响诉讼制度稳定。

2021年3月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第213条明确限定七人合议庭适用的唯一标准就是要满足“社会影响重大”要件，并不认可刑事附带民事公益诉讼案件这种类型。地方法院的法官对该条的实施抱有极大的期待。但他们能否据此将社会影响不大、被告人认罪认罚的涉环境资源保护的刑事附带民事公益诉讼案件排除在七人合议庭适用范围之外，管辖法院能否以此为由说服检察机关、被告人和辩护人，还是未知之数。

2.七人合议庭适用范围设计，没有根据案件类型设置例外规定

从域外经验看，即使案件符合重罪条件，但会基于现实原因排除民众参审。一方面如为了保护国家安全和国家秘密、军事秘密、审判秘密以及民众的安全，一般将危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、军事犯罪排除民众参审范围。如法国建立特别重罪法庭，负责审理军事与国家安全犯罪、恐怖主义犯罪，重罪法庭的合议庭，一审由1名审判长与6名职业法官组成，二审由1名审判长与8名职业法官组成。再如俄罗斯将包括危害国家政权犯罪——叛国、间谍和与恐怖主义活动犯罪排除在陪审团审判范围外。对于我国香港特别行政区来说，十三届全国人大常委会第二十次会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》明确规定，国安法防范、制止、惩治与香港特别行政区有关的分裂国家罪、颠覆国家政权罪、组织实施恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四类犯罪。这四类犯罪无须陪审团审理，应由3名法官组成审判庭负责审理。另一方面，有的国家还将未成年人刑事案件排除在民众参审范围外。如法国少年法院适用特别陪审制。合议庭设有若干参审官，参审官从30周岁以上、具有法国国籍并以对未成年人问题具有兴趣和能力著称的公民中选任。我国七人合议庭的适用范围并不区分适宜由陪审员参审的案件类型，以社会影响重大来确定案件适用范围，完全由管辖法院裁量确定案件是否适用七人合议庭审理，这不符合司法规律，也未充分考虑到陪审员的经验优势，实践中这两类案件也未适用七人合议庭审理。

（三）当事人的程序救济机制不健全

根据《刑事诉讼法》的规定，不得以任何借口剥夺被告人的上诉权。被告人只要不服地方法院一审判决、裁定，就可以提出上诉，不受上诉理由是否充分等限制。而人民检察院发现或者认为本级法院一审判决、裁定确有错误，应当向上一级法院提出抗诉，抗诉理由之一是一审“审判程序严重违法”。根据立法释义，“审判组织组成不合法”是审判程序严重违法的表现之一，它“包括在组成人数上不符合法律规定和审判组织的成员不具备法律规定的资格。”是故，若一审审判组织的组成人数不合法，控辩双方均享有救济权。

我国《人民陪审员法》的草案由最高人民法院提供，这部法律不可避免地带有维护法院利益的色彩。在程序启动方面，立法者并未赋予被告人在一审法院不适用七人合议庭时的上诉权，也未赋予检察机关相应的抗诉权。控辩双方不得就一审法院未适用七人合议庭，以审判组织组成不合法，程序违法，向上级法院寻求救济。立法者明确指出：“合议庭组成由人民法院依法依职权决定。一个案件是否应当适用陪审制，由人民法院依法决定；人民法院决定适用陪审制后，是组成三人合议庭，还是组成七人合议庭审理，由哪些法官和人民陪审员组成合议庭，依然由人民法院依法依职权决定。当事人无权就合议庭组成本身要求复议，或者提起上诉。”最高人民法院政治部也表达了相同的观点。最高人民法院姚宝华同志也撰文指出：“如果实践中，有当事人或律师提出，案件不应适用三人合议庭而应当适用七人合议庭，因不属于回避权利的行使，无需提请院长决定，主持庭审的审判长可以直接决定是否驳回当事人的申请……一般情况下，一审中当事人不得就对陪审制中应当适用三人合议庭还是七人合议庭提出异议，即使提出上诉，二审法院也不应支持。”七人合议庭的异议之路已经被立法和司法解释堵塞，当事人在一审程序中必须按照法院的决定进行，即使提出异议，也不会改变一审法院的决定。

无救济则无权利，当一审法院没有依法启动七人合议庭时，控辩双方获得救济的成功率极低。根据案例检索，在《人民陪审员法》实施三年间，辩方以一审法院违反《人民陪审员法》第16条第（一）项规定提起上诉案件64件，二审法院全部驳回，抗诉案件3件，全部驳回。有的二审法院依据《刑事诉讼法》第183条论证选择合议庭组成模式是人民法院依法行使职权的表现，或者依据《人民陪审员法》相关规定论证应当由法院判断何为“社会影响重大”，但也有法院完全是“曲意释法”，例如有法院认为，对群众关注度高、社会影响力大的黑恶势力犯罪案件，依法采取挂牌督办、异地管辖等措施，并不代表所有采取挂牌督办、异地管辖等措施的案件均属“社会影响重大”的刑事案件。因此对原审合议庭组成人数违法的辩护意见，不予采纳。还有法院认为，原审被告人等人形成的犯罪组织在一定区域和行业内，确实形成了非法控制或者重大影响，严重破坏了经济、社会生活秩序，但仍不属于“社会影响重大”的刑事案件，故原审法院审判组织合法。还有法院指出，法律并未禁止人民法院审判社会影响重大的第一审案件由审判员三人组成合议庭进行，故一审法院由审判员三人组成合议庭审理，审判组织组成不违法。

综上，立法在保障当事人程序救济机制方面严重不足，控辩双方无法对法院的程序启动作出制约，在管辖法院应当适用七人合议庭而不适用的情况下，无法通过上诉、抗诉方式寻求救济。二审法院没有发挥诉讼救济功能，反而有意偏袒一审法院，加剧了这种不利后果的影响。这违背《刑事诉讼法》关于当事人享有上诉权、抗诉权等规定，也造成七人合议庭制度的体系缺失，更影响外界对于法院通过七人合议庭制度来提高审判公正和公信力的信心。

五、刑事案件七人合议庭适用范围的完善

（一）将法定法官原则作为指导理念

法定法官原则是指，法院或法官对具体案件行使管辖权或审判权的时候，必须基于一个由法律预先设定的、普遍的、抽象的原则，不能临时设置、指定或委托法院或法官来审理某一具体案件。法定法官原则被国际人权法列为被告人公正审判权的一项重要内容。《公民权利和政治权利国际公约》第14条第1款规定中“合格的、独立的和无偏倚的法庭”就是法官法定原则的具体体现。换言之，法定法官原则是所有公正审判法庭的指导原则，民众参审法庭也必须将法定法官原则作为指导原则。因此，审判法庭中的裁判者（法官和陪审员），都必须预先确定。事实上，预先确定民众参审法庭中的法官和陪审员，就是明确民众参审制度的适用范围，从而预先确定这些案件必须适用民众参审法庭审理，否则案件的审判就是不公正的。

域外民众参审制度的适用范围设计，贯彻了法定法官原则的要求。具体来说，民众参审制度适用范围的确定包括两种模式。第一种是刑期模式，立法明确规定民众参与重刑案件，从而明确参审案件范围。日本裁判员制度适用于处以死刑或者无期惩役、无期禁锢刑的犯罪案件以及除此之外，法定合议案件中因故意犯罪行为造成被害人死亡的案件。美国陪审团一般适用于死刑案件和可能判处6个月以上监禁的刑事案件。第二种是法院（庭）模式，立法明确民众参审重罪法院或者重罪法庭来确定民众参审案件范围。英格兰明确区分治安法院和刑事法院，治安法院适用治安法官制度，负责审理简易罪、按简易程序审理的两可罪；刑事法院适用陪审团制度，负责审理公诉罪、按普通程序审理的简易罪、按普通程序审理的两可罪。法国审判法庭分为违警法庭、轻罪法庭和重罪法庭，分别对应第五级的违警行为、轻罪行为和重罪行为。重罪行为，指法定最重本刑超过10年有期徒刑之罪，由重罪法庭采取参审制审理。两种模式都由立法机关确定民众参审范围，预先确定了案件的裁判者，将案件的审判组织组成与管辖制度紧密联系起来，保障审判组织的法定化和唯一性。任何违反立法规定的行为，都违反法定法官原则，违背管辖规定，构成程序违法，是当事人上诉的法定理由。

从理论上说，我国七人合议庭适用范围也应贯彻法定法官原则的要求。但最高人民法院在提供草案的时候，完全没有将法定法官原则作为指导理念，而是基于部门利益，在七人合议庭适用范围设计中，在“可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件”的后面加上了“社会影响重大”这一要件，从而将七人合议庭启动和解释的权力掌握在法院手中。

建议引入法定法官原则，规定在《宪法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》和《人民陪审员法》中，作为重构七人合议庭乃至人民陪审制适用范围的指导理念。同时检视由最高人民法院提供草案的立法模式，改采由全国人大常委会主导，公安部、最高人民检察院、最高人民法院、司法部参与的立法模式，立法者应充分借鉴域外经验，结合我国实践，出台一部体现司法民主精神，符合陪审制基本规律，真正发挥实效的《人民陪审员法》。

（二）完善七人合议庭适用范围

1.明确七人合议庭应当适用的案件类型

应当在庭前会议阶段构建被告人认罪答辩程序，明确人民陪审制仅适用于死刑案件和不认罪的自由刑案件。取消“社会影响重大”的表述，明确七人合议庭适用于死刑案件和被告人不认罪的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的案件。三人参审合议庭适用于被告人不认罪的可能判处三年以上、十年以下有期徒刑的案件。这明确了七人合议庭的重罪案件参审法庭定位，与域外民众主要参审重罪案件的做法相一致，也有利于区分七人合议庭和三人参审合议庭适用范围级差，合理分配陪审资源。

具体来说：一是全部死刑案件。死刑案件社会影响力最大，社会广泛关注。是否判处被告人死刑，需检验是否满足“罪行极其严重”要件。“罪行极其严重”是对被告人犯罪行为的主观评价，必须反映民众的常识、常情、常理，取得法理和情理的统一。域外如日本、美国等保留死刑的国家，均由民众参与决定适用死刑。从国情来说，民众参与决定死刑裁断，能够减轻法院的压力，减轻国际社会对我国死刑审判的诟病。二是被告人不认罪的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的案件。七人合议庭应当适用于少量重罪案件，而且应当限于被告人不认罪的案件，这可以节约审判资源和陪审资源，确保资源集中在重大刑事案件上面。

在修法前，最高人民法院应当发布典型案例，解释“社会影响重大”要件，为地方法院提供参考。管辖法院也应审慎评估案件是否符合“社会影响重大”标准。一般来说，若案件涉及面广、牵连人数众多，犯罪性质极其严重、手段极其残忍、后果极其严重，媒体广泛报道，就是社会影响重大案件，如果同时符合刑期要件，应当适用七人合议庭审理。实务中对几类案件应当适用七人合议庭审理。一是黑恶犯罪案件。该类案件涉案人数众多、牵连面广，严重破坏政治生态、经济发展和人民群众生活，具有重大社会影响。被告人涉及罪名众多，数罪并罚后也符合刑期要件。二是省部级以上领导干部职务犯罪案件。该类案件被告人犯罪行为在地方乃至全国均有重大影响力，社会各界高度关注，若符合刑期条件，应当适用。三是涉食品药品安全、征地拆迁及生态环境保护的重大刑事案件。这类案件与国计民生相关，关系人民群众生存权益，社会影响重大，是立法规定的适用案件类型，若符合刑期条件，应当适用。第四，死刑案件。死刑案件具有重大的政治、法律和社会意义，社会各界高度关注，完全符合“社会影响重大”要件。

当前需尽快将涉环境资源保护刑事附带民事公益诉讼案件排除在七人合议庭审理范围外，由1名法官和2名专家陪审员组成合议庭审理。七人合议庭追求公正的庭审价值目标，与该类案件追求效率的价值目标不符。且该类案件专业性和技术性要求较高，审理程序复杂，由随机遴选的陪审员参审，难以发挥陪审员的优势。

2.排除七人合议庭适用的刑事案件类型

一是危害国家安全、恐怖活动案件。排除适用有利于维护国家安全、保守国家机密及保护陪审员人身安全。域外有排除的经验，我国也未适用七人合议庭审理过该类案件。二是危害国防利益、军人违反职责案件。军事法院不适用陪审员制度，且排除适用有利于维护国家军事秘密和军事安全。域外有比较法经验，我国也未适用七人合议庭审理这类犯罪。三是未成年人刑事案件。未成年人刑事案件陪审员制度的价值取向与七人合议庭制度显然不同，应由在该领域具有特殊技能和知识的人担任陪审员与法官一起审理。

（三）优化程序启动模式

未来在厘清七人合议庭适用范围的情况下，废止法院依职权裁量启动模式，建立立法强制启动模式。只要案件属于七人合议庭的适用范围，就应当启动七人合议庭，不允许管辖法院裁量决定。具体来说，对死刑案件及被告人不认罪的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件，只要不属于危害国家安全、恐怖主义、危害国防利益、军人违反职责案件及未成年人刑事案件，人民法院受理后，应当启动七人合议庭审理。立法修改前，应将法院依职权裁量启动模式改为控辩审三方合作启动模式，管辖法院应当专门听取控辩双方的意见，由三方共同认定案件是否符合“社会影响重大”标准，从而决定是否启动七人合议庭审理。对辩方申请适用七人合议庭以及符合刑期条件的刑事附带民事公益诉讼案件，也应采用这种启动模式。

（四）完善当事人诉讼救济机制

无救济则无权利。若没有程序性制裁机制作后盾，违反程序的做法不会受到惩罚，那就不会有人愿意遵守和尊重程序。建议修法时规定，对管辖法院应当适用七人合议庭审理却没有适用的，控辩双方有权以一审审判组织不合法、程序违法为由，向上级法院提出抗诉或者上诉。二审法院审查后，认为一审法院违反法律规定，审判组织不合法的，应当裁定撤销原判、发回重审，由原审法院另行组成七人合议庭重新审理。在修法前，二审法院应当秉承中立立场，不得偏袒一审法院。对当事人就一审法院应当适用而不适用七人合议庭提起的上诉、抗诉，二审法院应严格审查案件是否符合“社会影响重大”的标准，必要时要求一审法院出具不适用七人合议庭的书面文件。对明显应当适用而未适用七人合议庭审理的，二审法院应当依照《刑事诉讼法》的相关规定，将案件发回原审法院，另行组成七人合议庭重新审理。