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导 读
粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。全域土地综合整治项目除了落实补充耕地任务之外，还承担着共同富裕这一中国特色社会主义的本质要求，并在过程中不断丰富乡村振兴的理论与实践。清华同衡在海南省临高县新盈镇全域土地综合整治国家级试点中探索了“不予不取、就地发展”的发展模式，优化了镇区空间布局，提升了镇区空间质量，守住了耕地红线，夯实了粮食安全根基，助推了新盈镇新型城镇化建设，取得了一定成效。
项目名称：《临高县新盈镇全域土地综合整治试点实施方案》
作者：刘烜赫，清华同衡 海南分院
一、规划背景
新盈镇为全域土地综合整治国家级试点乡镇，位于海南省北部，临高县西北部，水陆交通便利，农林牧渔资源十分丰富，拥有国家一级中心渔港——新盈港。整治区域位于新盈镇中东部，区域内石材资源丰富，由于历史长期无序开采，地表被挖的“千疮百孔”，既破坏了生态环境，又埋下许多安全隐患。
因多权属、多类型的碎片化土地交错分布在整治区域内，新盈镇面临的主要发展问题在于怎么利用现有资源解决空间发展战略上的“卡脖子”问题，该问题按传统的单一手段、单一资金来源的整治方式，很难解决整治的技术、资金及后期管护难题。
现状存在问题示意图
二、规划构思
试点利用相关政策杠杆，遵循“不予不取、就地发展”的原则，充分挖掘资源潜力，所产生的收益除返还投资人成本和利润外，剩余部分返投试点所在乡镇，支持地方产业发展，助力乡村振兴。
不予不取：强调试点区域内不予不取原则。利用本地优势资源，和外部市场主体共建共享，上级政府既不超额投入，也不抽取剩余利润，全部利润用于支持本地村（居）民和市场主体的就地发展。
就地发展：因地制宜，以空间发展战略为引领，以“全域土地综合整治+”项目为抓手，完善本地产业体系，打造产业发展龙头要素，以制度集成创新的方式科学推动要素聚集，不断进行补链招商，从而形成资源盘活—产业培育—滚动招商的正向发展模式。
三、主要内容
根据国土空间适宜性评价结果，科学布局、严控底线，在落实上位国土空间总体规划的基础上，将现状确需采取人工措施整治实现规划目的的区域划定为整治区域。共涉及6个行政村，面积934.39公顷（约1.4万亩），总投资13.73亿元。共计23个子项目。项目全面落实试点工作要求，实施后将形成现代农业产业园区、农文旅融合发展区及特色小镇三大功能片区。
1. 集中连片造大田
落实省委省政府关于集中连片造大田的要求，将分布范围广、零星的矿坑纳入农用地整治子项目，与周边的撂荒地、残次林地、低效园地、荒草地等整体治理，使项目区域内耕地碎片化、非粮非农化、生态环境恶化等问题得以解决。
洋所、良爱两村土地整治项目实施前后对比图
2. 废弃矿坑变良田
和贵工矿废弃地整治前遍布大大小小的采矿坑108个，对生态环境造成严重破坏。根据项目区的特点，试点通过工程措施将废弃矿坑复垦为水田，整治形成了22个平整的田块，使整治区域内耕地集中连片，形成了田成方、路成网、旱能浇、涝能排，生态良好，能实现机械化和适度规模化经营的新型产业园区。
和贵村工矿废弃地复垦项目实施前后对比图
3. 生态优美共和谐
全域土地综合整治是人与自然和谐共生的制度枢纽，项目通过红树林修复来恢复自然生态格局，将原本栖息于此的黑脸琵鹭等大型珍惜候鸟重新吸引回来，让本地原生两栖类、鱼类、爬行类动物继续在湿地环境繁衍生息。
红树林生态修复示意图
4. 村居风貌换新颜
试点结合“美丽海南百镇千村”建设、生态环境六大专项整治工作，加快补齐农村人居环境突出短板，推动乡村空间、经济、人居、生态重塑，建设宜居村庄，传承历史文化。
农村人居环境整治示意图
四、规划特色
特色一：规划引领，优化要素资源布局保障项目顺利实施
一是编制试点实施方案，通过多种技术手段，将农用地、建设用地整治等明确到图斑，引领项目顺利实施；二是衔接村庄规划，村庄规划紧密结合试点实施方案，保障试点项目要素资源的空间置换和布局；三是加强县国空对全域土地综合整治引领，采取承诺函的方式，将整治区域内的整治图斑纳入县国空统筹。
特色二：探索全域土地综合整治模式，助力乡村振兴
以“山水林田湖草”生命共同体系统构建为主导方向，通过“全域土地整治+现代农业+精品文旅+未来乡村”的融合发展，探索“土地整治+”的模式，以特色产业激发内源发展动力，实现农村一二三产融合，带动农业转型升级，助力乡村振兴。
特色三：坚持以农民为主体，综合各方利益相关者的诉求
充分尊重农民主体地位，引导农民全过程参与项目谋划及建设，并通过机制创新、要素集成等机制，探索“国有企业+镇联合社+村合作社+农户”的新型农业生产经营模式。使土地综合整治成为撬动乡村振兴和共同富裕的新支点。
特色四：实施废弃矿坑复垦，努力实现生态系统共保共治
基于红树林和矿坑生态修复，以高效高产农业作为地区经济基础，生态旅游作为新兴产业的模式在各参与方之间达成了最广泛的共识。因此在整治区域内实施土地整治，除肩负着增加优质耕地和提高机耕效率的任务外，还通过园艺和美学方法，兼顾景观作用。
特色五：探索利用资源挖潜撬动社会资本投入的路径
县政府按照“不予不取”原则，利用全域土地综合整治相关政策，通过公开遴选引入社会资本，解决政府资金不足的问题。政商合作优势互补，合作开发，加速推动项目落地和建设速度。同时，通过以商招商方式进行产业导入，进一步提高招商效率、提升产业质量。
五、实施情况
“新盈模式”取得一定成效。耕地碎片化、土地利用低效化、空间布局无序化等问题基本得到解决，实现了矿坑变良田、集中连片造大田的建设初衷。目前，“全域土地整治+”的项目中，一期稻香园已有收成，镇区更新修复、疏港大道建设、渔港码头建设等项目也在有序推进，最终要解决战略上指出的产业发展瓶颈问题。
整治后实景图
该试点已于2023年3月通过自然资源部信息系统备案，是海南省首个通过备案的试点,也是海南省首个开工建设的试点项目。试点实施过程中，省委领导和专家多次到新盈镇全域土地综合整治试点项目调研，并对试点项目集中连片造大田、矿山变良田的实施模式和项目成果给予肯定。
新盈镇全域土地综合整治试点以城乡融合发展为总体目标，以全域土地综合整治为抓手，全面激活人口、土地、产业等乡村振兴关键要素，促进一二三产融合发展，推动形成“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间舒适优美”的新格局。
项目工作团队
分管院领导：苏腾
项目负责人：刘烜赫
项目组成员：卢阳 卓璇 李晨卉 梁家硕 李庆隆 何敏 陈果 黄炜
清华同衡海南分院
2016年，为更好地服务国家战略，清华同衡规划院成立海南分院。海南分院是面向南海及东南亚地区的战略服务节点，是对应总院全口径业务的综合业务部门，致力于深化地方服务能力，搭建地方政产学研合作平台，实现同衡规划与地方实践的深度融合。业务上发挥清华同衡在城乡规划领域的技术优势、平台优势，并结合海南省地方市场的特点和需求，延伸开发咨询、产业导入、项目管理运营等业务，全面承接地方国土空间规划、战略规划、综合治理、旅游规划、景观设计、大数据服务等各类项目，积极融入建设海南自由贸易港的国家战略当中。
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编辑/排版｜王淑芸
封面图/图片｜供稿部门
供稿｜清华同衡 海南分院
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