中国县域治理现代化蓝皮书：三大路径加速推进治理体系“基层枢纽”建设

经济观察网记者李晓丹 5月19日，《中国县域治理现代化蓝皮书》发布。中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任、南水北调高质量发展战略研究院院长祁凡骅代表课题组发布报告。

县域是国家治理体系的“基层枢纽”，县域在中国的基层治理场域中具有多重特殊性：行政建制成熟、组织形态完整、行政职能全面、辖域融合城乡。县域的治理现代化是国家治理现代化的基础，一定程度上反映了国家治理现代化的水平的高低。

祁凡骅表示，县域治理现代化评价指标体系具有引领治理方向、助力基层创新、促进公众参与等多重意义，解读了县域治理现代化评价指标体系的科学建构与计算过程，展示了县域治理现代化百强榜，提出了中国县域治理现代化的潜在规律以及未来发展路径。

《中国县域治理现代化蓝皮书》着重测算了中国治理县域现代化指标，发现了如下规律：第一，经济发展与治理能力呈现相辅相成的共生关系，沿海地区治理水平普遍较高；第二，城市集群的叠加效应显著，长三角、珠三角和环渤海、成渝双城等城市群治理现代化水平更为突显；第三，城郊县作为“接点”的功能日趋突显，主动承接中心城市非核心功能有助于强化“逆虹吸”效应；第四，数智化改革引领治理现代化水平跃升，科技赋能将有效激活治理领域新质生产力；第五，注重顶层设计和前瞻布局的地区，更易因“整域推进”保持区域发展的一致性水平；第六，中西部地区可以依据自身“大而全”或“小而美”的特征，走出因地制宜的治理现代化新路径。

报告从治理环境、治理能力和治理绩效三个维度透视县域治理现代化。“治理环境”是指县域治理活动所处的外部环境和条件，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个方面。良好的治理环境是提升县域治理能力和治理绩效的前提条件，也是县域治理现代化的重要基础。

“治理能力”是指县域治理主体运用制度、法律、政策、技术等手段，管理县域公共事务、解决公共问题的能力。治理能力是县域治理现代化的核心，其涵盖了党、政府、社会组织、公民等多元主体的治理能力，也包括法治、智治等多样化的治理举措。

“治理绩效”是指县域治理实践的结果和影响，是县域治理现代化的检验标准。治理绩效主要体现在经济社会发展的成果、人民群众的满意度和社会治理奖惩等方面。报告通过上述数据处理体系，对治理能力、治理环境、治理绩效等数据进行了综合分析，形成了中国县级行政区、市级行政区、直辖市的治理现代化评价指数。

在直辖市治理现代化指标体系分析中，报告就指出，北京、上海、天津和重庆作为中国四大直辖市，在政策、资源、人才和区位方面都具有得天独厚的优势。从市域治理现代化水平来看，四座直辖市在全国市域排名中名列前茅，但城市之间仍然存在差异（见表 3）。其中，北京、上海的排名稍高，这与两座超级都市的定位和治理能力匹配性一致。天津处于环渤海地区，治理现代化水平也保持了较为出色的水准。重庆则由于面积大、区县多、历史复杂，各区县之间差异性较为显著，因此在四大直辖市中排名略微靠后。但是，直辖市虽然具有特殊优势，但如果未能在治理现代化方面持续探索，则可能会被其他城市加以赶超，因此必须保持改革创新的勇气和韧性。

报告提出了加速县域治理现代化的三大路径。第一，提升数字化水平，打造“智能化+”县域治理总枢纽；第二，增强城市群合力，关注“城郊县”治理能力的发展和突破；第三，实施整体性推进，做好县域治理升级前瞻性规划。

清华大学社会科学学院政治学系主任、教授杨雪冬指出，完善县域治理现代化指标评价体系，要从治理理论、现代化理论出发，不断提高指标体系的科学性。同时，杨雪冬还从结构化、过程化两个维度，总结县域研究的路径，并进一步强调县域治理价值源于县域的脆弱性，未来应处理好治理主体多元化、治理过程复杂性等带来的新挑战，提升县域治理水平，提高公众的“获得感”与“幸福感”。

中国政法大学政治与公共管理学院教授胡晓东指出，要通过“四个结合”来减轻基层负担，即深化“放管服”改革与减轻基层工作量相结合、做细基层权责清单与上级本身限权结合、限制督考权力与放缓刚性约束结合、创新管理理念与盘活人才资源结合。

南阳市党建研究会常务副会长李恒德介绍了河南省邓州市的“四议两公开”工作法。“四议两公开”：是指村党组织领导下对村级事务进行民主决策的一套基本工作程序，是基层在实践中探索创造的一个行之有效的工作方法。“四议”是指村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。

李恒德表示，针对议题把握难，邓州市明确提出“一个凡是、三个严禁”同时对工作法决策事项实行清单制，并引入乡镇党委备案把关、乡镇包村干部全程参与等机制；针对会议组织难，探索了电话、短信、微信等“线上工作法”，不见面能开会、不到场可议事，保障了流动党员、在外人口的各方面权益。

祁凡骅表示，县域治理发展的机遇与挑战并存，未来要立足县域特质与现代化的发展趋势，持续开展多元化视角下的县域治理现代化研究，形成系统的县域治理理论和方法，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，不断开创县域治理新局面。

李晓丹经济观察报部门主任

宏观经济研究院秘书长