街道办作为土地出让主体订立的土地出让合同无效

街道办作为土地出让主体订立的土地出让合同无效

作者 | 唐青林 李舒 杨巍

北京云亭律师事务所*

阅读提示

《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”但实践中存在街道办、开发区管委会作为出让主体与他人签订土地出让合同的情形，该类合同是否有效？最高法院对此持否定态度，明确认定该类合同无效。

裁判要旨

土地使用权出让合同应由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，街道办作为国有土地使用权出让主体订立的国有土地使用权出让合同无效。

案情简介

一、2010年，华行公司与新华街道办订立《征用土地协议书》，该合同实为新华街道办向华行公司出让建设用地使用权，华行公司交付土地出让金并获得土地使用权。华行公司根据双方协议，向德州市德城区新华工业园管理委员会等部门支付征地款、耕地开垦费、耕地占用税及契税等费用共计10935824.2元。

二、2015年，华行公司与振业公司、高树岭订立《债权转让合同书》，华行公司将对新华街道办享有的到期债权及产生的利息、违约金和其他损失收益，转让给振业公司、高树岭，并通知新华街道办。

三、振业公司、高树岭向德州中院起诉，请求新华街道办向其支付征地款等。德州中院认为，新华街道办无权就建设用地使用权的出让订立合同，《征用土地协议书》无效。判决新华街道办向振业公司、高树岭返还价款、赔偿损失。

四、新华街道办不服，上诉至山东高院，主张《征用土地协议书》为有效合同，山东高院维持认定《征用土地协议书》无效，判决驳回上诉，维持原判。

五、新华街道办仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回新华街道办的再审申请。

裁判要点

最高法院认定《征用土地协议书》无效的原因在于：

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”据此，土地出让合同应当由土地管理部门与土地使用者签订，且上述规定是效力性强制性规定。而新华街道办并非土地管理部门，其作为国有土地使用权出让主体与他人签订土地出让性质的合同（《征用土地协议书》），违反了上述规定，因此该合同无效。

实务经验总结

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。

一、拟受让土地的当事人应当与土地管理部门签订土地出让合同，与街道办等其他没有出让权力的部门签订的土地出让合同为无效合同。

二、根据《合同法》第五十八条的规定，合同无效的法律后果是：因无效合同取得的财产，予以返还；不能返还或者没有必要返还的，折价补偿。双方按过错承担损失赔偿责任。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

相关法律规定

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第十五条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。

《民法典》

第一百四十六条行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。
以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。

第一百四十七条基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。

第一百四十八条一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。

第一百四十九条第三人实施欺诈行为，使一方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，对方知道或者应当知道该欺诈行为的，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百五十条一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。

第一百五十一条一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百五十二条有下列情形之一的，撤销权消灭：
（一）当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起九十日内没有行使撤销权；
（二）当事人受胁迫，自胁迫行为终止之日起一年内没有行使撤销权；
（三）当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为表明放弃撤销权。
当事人自民事法律行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。

第一百五十三条违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
第一百五十四条行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

第一百五十七条民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。

《中华人民共和国合同法》(已失效)

第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

法院判决

以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：

新华街道办作为国有土地使用权出让主体订立案涉《征用土地协议书》，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条关于“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，原审法院据此认定案涉《征用土地协议书》无效并不违反《合同法》第五十二条关于违反法律、行政法规强制性规定的合同应认定无效的规定，新华街道办关于原审法院适用法律错误的第三项再审申请理由不能成立，本院不予支持。

案件来源

德州振业建筑建材有限公司、高树岭与德州市德城区新华街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷申诉、申请民事裁定书，[最高人民法院（2017）最高法民申770号]

一、认定开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效的案例（案例1）

案例1：再审申请人福州宏伟兴业化纤有限公司与被申请人福建省罗源湾开发区建设发展公司、罗源湾开发区管理委员会合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）民申字第2283号] 认为，“《解释》第二条规定：‘开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。’根据本案查明的事实，案涉《项目投资合同》系管委会与化纤公司签订，其中第六条第七款约定：‘租赁期满后，甲方（管委会）按厂区（含所有建筑物及附属设施、设备）建设的成本价（以审计部门审核确认的造价为准）将厂区（含土地）转让给乙方（化纤公司），乙方分三年平均支付转让金，转让金于每年6月1日前付清。’上述合同条款中包含土地使用权转让内容，根据上述《解释》规定，该条款应认定为无效；虽本案属于《解释》实施前由开发区管委会作为出让方与受让方签订合同的情形，但由于在本案起诉前并未经市、县人民政府追认，因此仍不能适用《解释》第二条第二款的除外条款，案涉合同第六条第七款仍应当认定为无效。”

二、认定街道办作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效的案例（案例2-案例4）

案例2：金在圣、青岛金太阳食品有限公司与胶州市三里河街道办事处土地使用权出让合同纠纷民事裁定书[最高人民法院（2011）民监字第966号]认为，“三里河办事处在无权签订土地使用权出让合同的情况下，与金在圣、金太阳公司签订相关合同，存在明显过错。鉴于土地使用权出让合同不同于一般商事合同，金在圣、金太阳公司作为投资主体，在签订合同时，应当知道法律法规对土地使用权出让的规范与限制，应当知道法律对出让方主体资格的强制性规定。金在圣、金太阳公司在没有对出让方主体资格进行基本审查的情况下，贸然签订土地使用权出让合同，对合同的无效亦有责任。再审判决参考合同的履行利益，酌定三里河办事处在收取金在圣、金太阳公司土地转让费104.2万元的范围内承担赔偿责任并无不当。”

案例3：山东君道置业有限公司与临沂经济技术开发区芝麻墩街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院（2016）鲁民终244号]认为，“《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，芝麻墩街道办事处与君道公司于2012年5月17日签订的《合同书》约定，芝麻墩街道办事处将涉案土地出让给君道公司，由君道公司进行房地产开发，君道公司向芝麻墩街道办事处交付土地款，因此，双方当事人之间形成建设用地使用权出让合同关系，但由于涉案土地系农村集体所有的土地，不得出让用于非农业建设，且土地使用权出让合同的主体是土地所有权人，即国家，由市、县人民政府土地管理部门按照国家法律的授权和有批准权的人民政府批准授权，代表国家出让国有土地使用权，而芝麻墩街道办事处不具备土地使用权出让的主体资格，故该《合同书》违反了上述法律的强制性规定，应为无效合同，原审判决对于本案双方当事之间的法律关系性质和效力的认定不当，应予纠正。”

案例4：青岛招万投资有限公司与胶州市九龙街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院（2016）鲁民终341号]认为，“《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。该款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。第十五条规定：土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，九龙办事处与隆鑫发公司于2011年签订的协议书，从内容及形式分析，均符合建设用地使用权出让合同的构成要件，应认定为建设用地使用权出让合同。九龙办事处不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。”

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

作者简介：

唐青林律师，北京云亭律师事务所创始合伙人，中国人民大学法学院，法学硕士学位，曾先后在农业部、律师事务所从事法律相关工作20年。北京大学国际知识产权研究中心研究员、最高人民法院诉讼服务志愿专家（2023-2028）、北京市律师协会第十一届公司法专业委员会副主任。北京外国语大学法学院研究生校外导师。中国民主建国会会员。美国国务院国际领导者访问项目（International Visitors Leadership Program，简称IVLP）访问专家（知识产权方向）。

唐青林律师擅长重大疑难案件诉讼与仲裁、公司法（公司诉讼和公司治理、公司并购重组）、知识产权法（商业秘密）、刑事辩护（主要包括金融犯罪、公职人员犯罪、企业家犯罪）。

唐青林律师公司法领域在中国法制出版社出版过《公司保卫战》《公司控制权争夺战》等十多本法律实务著作，在商业秘密领域出版过《商业秘密案件裁判规则》等三本著作，办理过39起在各高级法院和最高法院审理的案件并获得令人满意的结果。

唐青林律师长期关注公职人员犯罪、企业家犯罪领域研究。办理了大量涉及公职人员和企业家犯罪的案件。在北京大学出版社和中国法制出版社出版过四本刑事辩护领域的法律实务著作，包括《企业家刑事法律风险防范》(MBA、EMBA教材)，北京大学出版社2008年出版；《企业家刑事法律风险防范》(MBA、EMBA教材)，中国法制出版社2017年出版；《职务犯罪难点要点剖析——程序辩护卷》（主编）中国法制出版社，2024年出版；《职务犯罪难点要点剖析——定罪卷》（主编）中国法制出版社，2024年出版。

唐青林律师作为法律专家嘉宾受邀参加CCTV法制专题节目“大家看法”节目，对相关法律事务进行点评，唐青林律师多次被《新华社》《人民网》《知识产权报》、《科技日报》《民主与法制时报》《中华英才》《企业观察报》、《中国贸易报》等全国专业性媒体广泛报道。

唐青林律师曾经在《法学研究》和最高人民法院《民事审判指导与参考》发表论文，在北大出版社出版的《企业家法律防范风险》2008年起连载于《法制日报•周末版》。

李舒律师，北京云亭律师事务所创始合伙人，从事法律工作十余年，先后任某上市公司法律事务负责人、国内知名律师事务所律师合伙人。

李舒律师擅长处理公司法律事务（含公司常年顾问、公司改制和控制权争夺等）、商事争议解决（含诉讼和仲裁）、强制执行与资产处置、金融与投融资、破产重整等领域的法律事务。执业以来，曾为数十家中外大型金融机构和商业企业提供法律服务，尤其擅长从实现委托人商业利益最大化的角度就疑难复杂案件提出整体解决方案，参与办理各类案件总金额达数百亿元。

李舒律师对公司、金融、借贷、担保、执行及刑民交叉等领域有长期而深入的研究，已经出版的著作包括主编《担保纠纷疑难问题及诉讼实战指南》《财产保全与强制执行》《公司诉讼疑难法律问题解读》等。

李舒律师在其长期关注的民营企业家权利保护领域和涉民营企业家财产纠纷和处置等重大疑难复杂案件的整体解决方面，对相关法律问题和司法政策有系统而深入的研究，并有诸多成功案例，2019年在中国法制出版社出版了《民企产权保护政策汇编与解读》。

李舒律师与国内外媒体长期保持友好合作关系，并就诸多法律实务问题接受数十家国内外著名媒体采访，曾受邀在清华大学、人民大学、南开大学、北京交通大学、北京仲裁委员会、中国华融、际华集团等机构为各界讲授法律实务课程。