从1912年袁世凯接任中华民国临时大总统以来，一直到1928年国民党四大新军阀二次北伐，击败张作霖，占领北京城，北洋政府一共存在了16年的时间。北洋政府期间，当时的中国实际处于军阀混战和割据的局面，再加上贪婪的列强虎视眈眈，内忧外患的中国面临的局面，不但没有比清末有所缓解，反而更加糟糕。
例如，北洋军阀皖系将领徐树铮曾收复外蒙，北京政府坚决拒绝承认《西姆拉条约》等等。但个人认为，北洋政府在统治期间对中国领土最大的贡献在于，在中国处于极端不利的局面下，未雨绸缪，设立了塞北四省和西康省，维护了中国领土的基本完整。
辛亥革命推翻清政府的统治之后，中国并没有向革命者们所期待的那样，迅速建立统一的新中国，并开始繁荣富强。相反，由于各方势力的存在，中国事实上处于了军阀割据和混战的局面，中国不但没有因此变得强盛，反而更加虚弱，中国本来不多的实力和元气，在军阀混战之中几乎消耗殆尽。
在这种局面之下，一方面，北洋政府和中国各地势力奋起抗争，另一方面，北洋政府则通过设立塞北四省和西康省，加强对这些地区的控制，从而在面临最恶劣的局面的时候，中国依然能保持这些地区的统治，维护祖国的领土完整。
清朝灭亡之时，由于中国对外蒙地区统治力薄弱，在沙俄的支持和策划之下，外蒙古一些王公贵族和宗教领袖发动了叛乱，他们占领了外蒙全境，宣布从中国独立出去，建立所谓蒙古国。与此同时，这些分裂分子还在沙俄的支持之下，不断进犯内蒙，1912年到1913年一年间，外蒙叛军就多次进犯。
但是，这些并不能改变中央政府对于内蒙地区的统治力薄弱的局面。由于内蒙古面积狭长、地域辽阔、人烟稀少，尤其是汉人数量很少，中央政府一直很难对于整个蒙古地区进行有效的统治。
而内蒙地区极其重要的战略地位又决定了，这块领土绝不容有失。为了加强对于内蒙地区的统治，北洋政府采取了分而治之的方案，将内蒙古地区分为了热河、绥远和察哈尔三个特别区。与此同时，袁世凯也没有停止清末移民实边、开垦蒙地的政策，从而稳固了内蒙古的局势，稳固了北洋政府的统治。
因此，为了控制这个交通要地，同时为了加强对于西藏的控制，民国成立时，在出兵剿灭西藏叛乱之后，1913年，袁世凯将川边划分为特别区域，1914年，在此基础上又设立了川边特别行政区，1925年，北洋政府再次将川边特别行政区改为西康特别行政区，不断的加强西康地区的行政级别和控制力度。
正是靠着这样的手段，在中国最为虚弱的时期，在军阀势力薄弱、中央统治力几乎没有的边远地区，北洋政府保护了中国领土完整，维护了中国主权。
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