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2024年5月21日,国务院总理李强签署第781号国务院令,公布《国有企业管理人员处分条例》(以下简称《条例》),自2024年9月1日起施行。《条例》全文共六章五十二条,详细规定了适用人员范围、违法行为及相应的处分种类、调查程序、法律责任等重要内容,对《公职人员政务处分法》在国企领域落实落地提供了纪法依据。

01

“国有企业管理人员”的范围

依据《条例》第二条,本条例的适用人员范围为“国有企业管理人员”,如何定义“国有企业管理人员”的范围?

条例适用的《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察法》等上位法以及《〈中华人民共和国监察法〉释义》相关解释性文件的规定。国有企业,包括国有独资、全资及控股企业中的各级管理人员;“国有企业管理人员”,既包括董事、监事、高级管理人员,也包括党委书记、副书记等领导班子成员,还包括中层和基层负责人,甚至包括管理、监督国有财产等重要岗位上的工作人员,如会计、出纳、采购人员等。

这种情况下,就是典型的“对事不对人”,通俗地讲,有个一官半职可能就具备“管理”职能了。依据监察法的相关规定,“管理人员”中“管理”的界定,不能简单地从其是否担任了一定领导职务进行判断,而应全面综合考量。故《条例》的适用人员范围从通常意义理解的“领导干部”扩大到“重要岗位”,只要承担了管理、监督国有财产的岗位职责,均会被纳入本条例的适用人员范围,可见其范围相当广泛。

值得一提的是,这里所谓的“国有企业管理人员”与《刑法》及相关解释中的“国家工作人员”不是同一概念。依据刑法第93条、“两高”2010年《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》等司法解释,国有控股、参股企业中的“国家工作人员”包括两大类:一是受国家机关、国有公司、企业、事业单位等国有单位委派从事公务的人员;二是经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定,代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员。对比不难发现,监察法的判定标准是“从事管理”,刑法的判定标准是“从事公务”。总体上看,监察法进行了扩大解释,比如,国有控股企业中的基层管理人员可能被监察法认定为“国有企业管理人员”,但不被刑法认定为“国家工作人员”。

02

已经退休的国有企业管理人员

可以对其立案调查

依据《条例》第十六条,已经退休的国有企业管理人员可以对其立案调查,依法应当给予降级、撤职、开除处分的,应当按照规定相应调整其享受的待遇,对其违法取得的财物和用于违法行为的本人财物依照本条例的规定进行没收、追缴或者责令退赔等处理。

没收财产是没收违法个人所有财产的一部分或者全部,对象是其合法财物,因其取得财物所有权之行为不合法,或者滥用自身物品的所有权,就是没收的原因所在。追缴是一种程序性强制措施,其对象为违法所得。责令退赔的法律性质应定位于违法所得处置措施,适用应符合剥夺违法人不法利益并兼顾挽回被害人损失的目的。在具体适用中,应综合刑法和司法解释相关规定,准确把握责令退赔与附带民事诉讼的适用条件。一般而言,追缴优先于责令退赔适用,责令退赔是追缴的兜底措施。

国有企业是资金密集、资源密集的领域,其管理人员在依法履职、廉洁从业方面,具有与一般人员不同的特点。这一规定将追责时限从国有企业管理人员的“在职”状态扩大到“在职+退休”。此举所预防的,就是一些人抱着侥幸的心理,不收敛、不收手,特别是临近退休想着最后再“捞一把”,就能“安全着陆”。在反腐力度和威慑力越来越大的今天,退休已不再是贪腐官员的“保险箱”。而且,配套了调整退休后待遇、追缴违法所得等处罚措施,与国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》中明确的“实行重大决策终身责任追究制度”要求一致。这意味着无论是否已经离开了企业,相关责任人都要承担应有的责任。

03

国有资产损失责任梳理

国有资产损失可分为合法损失与非法损失。前者是在合法交易或合规经营的情况下,因为市场风险或资产自身损耗所引起的国资价值减损,后者是因为行为人违法交易或违规经营所导致的国资不当损失。合法损失所引起的国资价值减损并不具备法律上的可归责性,而非法损失则具备可归责性。一般来说,导致国有资产损失的结果,一般是因为经营管理能力不足、决策不科学及违法犯罪行为。

《条例》第二十三条详细列举了造成国有资产损失的具体情形和处罚,其中,第(六)款针对中介服务机构的规定。实践中中介服务机构通常被称作资本市场的“看门人”,而对公司运营状况的反应,中介机构作用尤甚。但公司业绩爆雷的背后,通常也会被牵扯出问题。“看门人”也有难题:以会计师事务所为例,这么多年来,市场对会计师事务所与企业之间的商业模式一直多有批评,会计事务所的独立性存在先天的问题,既是做审计也是做生意,如果出具的审计报告公司不认可,审计费用最后不一定拿得到或者被换掉,这是很现实的问题,所以看门人的角色有时也显尴尬。此款目的就是让中介服务机构等利益相关者,都清楚地知道国有企业的禁区与红线,知道管理人员的职责与履职底线,从而形成强大的外部控制与监督环境。

从公司治理角度,国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人往往是国有企业的股东或高级管理人员,应当履行法定的义务,遵守《公司法》的规定。《公司法》(2024年)第二十一条、第二十二条、第一百八十八条等对公司股东及高管承担责任的情形做出规定,如国企高级管理人员违反《公司法》规定并造成国有资产损失的情况,也应当按照公司法的规定向公司承担赔偿责任。

国有资产损失的刑事责任,可根据行为人的不同行为划分不同的犯罪类型。可以分为:1.贪污贿赂类犯罪,包括贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、私分国有资产罪。2.渎职类犯罪,主要包括滥用职权罪和玩忽职守罪。3.妨害对公司、企业的管理秩序类国有资产损失犯罪,该类犯罪主要侵害的客体是公司、企业的管理秩序,同时也侵害到国有资产,如《刑法》第一百六十六条规定的“为亲友非法牟利罪”。

04

处分的种类及与政务处分的区别

《条例》第二章规定了对国有企业管理人员处分的种类和相应的期间,与公职人员政务处分法的规定保持衔接一致,包括以下六类:警告,6个月;记过,12个月;记大过,18个月;降级、撤职,24个月;开除。

政务处分和处分都是公职人员政务处分法规定的,本质上都是对违法的公职人员追究责任,实施对象都是公职人员,主要区别是实施主体不同:由监察机关作出的是政务处分;由国有企业管理人员任免机关、单位作出的是处分。

在《条例》第三章“违法行为及其适用的处分”部分,以逐条列举的方式将违法行为进行了分类列举描述,广大国有企业管理者应当逐条研读并予以规制。

值得注意的是,《条例》中除规定了常见的收受财物、违规发放补贴、奖金等常见违规行为外,对于发表不当言论等行为也做出明确规定,如《条例》第十七条规定,国企管理人员不得散布有损坚持和完善社会主义基本经济制度的言论;公开发表反对宪法确立的国家指导思想,反对中国共产党领导,反对社会主义制度,反对改革开放的文章、演说、宣言、声明等的,予以开除。另外,国企改革中的一些“硬要求”也写入了条例,例如三重一大制度、工资总额制度等等。

校稿:李阳阳 黄茂醌

王建军

专职律师

清华大学法律硕士

工作经历

2015年至今 山东鑫士铭律师事务所 专职律师

专业领域

烟台市律协刑事诉讼专业委员会秘书长。烟台市刑事辩护专家团成员、烟台市法律援助律师团成员。山东省、烟台市律师辩论赛最佳辩手。专业领域为刑事辩护和刑事合规

自执业以来,办理了百余起刑事案件,经手办理案件几乎涵盖所有罪名类型,其中比较有影响的为海阳市修某某涉黑一审案件、修某某涉黑二审案件、山东省挂牌督办的朱某某涉黑案件、“营改增”税制改革后全国首例利用互联网共享经济服务平台虚开发票案件等等

半数取得了侦查阶段取保候审、审查起诉阶段不起诉、审理阶段定罪免刑、缓刑、重罪变更为轻罪、罪名减少等办案效果

所获荣誉

山东省律师辩论赛团体一等奖 最佳辩手

烟台市律师辩论赛团体一等奖 最佳辩手

2022年度烟台市律师行业优秀共产党员

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