《最高人民法院公报》案例
吉德仁等四人不服盐城市人民政府行政决定案（江苏省高级人民法院二审行政判决书）
裁判要旨:会议纪要针对特定主体就特定事项作出决定，且明确要求必须执行,不属于抽象行政行为，而是一种可诉的具体行政行为。
所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而该《会议纪要》第五条中有关公交车辆在规划区规定免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，被上诉人认为该行为属行政指导行为无法律依据。该项免交规费的规定，是针对公交公司这一特定的主体、就特定的事项，即公交公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的一项决定，《会议纪要》的上述内容实际上已经直接赋予了公交公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。同时,由于该《会议纪要》是一种赋予一方当事人权利的行为，公交公司作为受益人参加了此次会议，因此《会议纪要》虽未向利益相对方直接送达，但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到执行,城区交通局也已经将无法对公交公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等四人，因此应当认定盐城市政府《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种可诉的具体行政行为。被上诉人认为不可诉的答辩理由不能成立。
——《最高人民法院公报》2003年第4期
最高人民法院裁判文书
王秀云诉辽宁省阜新市太平区人民政府给付取暖费案［最高人民法院(2015)行监字第960号行政裁定］
裁判要旨:政府会议纪要未对外发生法律效力，未对当事人的权利义务产生鱼实际影响的，属于行政机关的内部程序性行为，不属于可诉的行政行为范畴；当事人请求行政机关履行法定职责的，应当先向该行政机关提出申请，未经申请直接向人民法院提起诉讼的，不符合法定起诉条件。
最高人民法院认为:起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。王秀云的诉讼请求不符合法定的起诉条件。关于取暖费报销事宜的会议纪要。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。太平区政府于2009年12月25日召开区长办公会议，对太平区机关和财政全额拨款事业单位取暖费补贴报销事宜进行了专题研究，并形成了被诉的关于取暖费报销事宜的会议纪要。该会议纪要是制定、发布有关取暖费报销事宜行政规范性文件的内部程序性文件,未对外发生法律效力，对王秀云的权利义务没有产生实际影响。王秀云报销取暖费相关权利义务实际上是受到了太平区政府于2001年10月29日制定、发布，并发生法律效力的阜太政发(2001)10号文件的影响。据此，一、二审法院认为取暖费报销事宜的会议纪要属于行政机关的内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对王秀云的该项诉讼请求裁定不予立案受理，亦无不当。
——人民法院出版社法规编辑中心编：《最高人民法院裁判观点精编(2014-2015)人民法院出版社2016年版，第722-723页。
广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定纠纷案［最高人民法院(2001)行终字第2号行政裁定书］
裁判要旨:会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项,其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，只具有指导意义，本身并不对外发生法律效力，即未对行政相对人的法律地位产生影响，因此不具有可诉性。但会议纪要具有确定某一行政事项如何处理的初步意见,因此具有证据意义。
最高人民法院认为:珠江侨都项目筹委会是按照广州市人民代表大会常务委员会《关于审议市人民政府办理市九届人大三次会议第42号议案实施方案的决议》成立的一个指导和协调机构，该决议对筹委会的性质和职责有明确的说明。珠江侨都项目筹委会与被上诉人广州市外经委之间不存在行政隶属关系。筹委会的纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，该纪要关于“同意海龙王公司参加珠江侨都项目的投资”的表述，不能改变侨都公司各方的法律地位。海龙王公司只有通过与珠江侨都公司各方谈判，并经过主管机关依照法定程序予以审批，成为珠江侨都公司的股东,方可拥有对珠江侨都项目的投资开发权。有关珠江侨都项目的工作纪要，并不能在法律上产生新的权利和义务关系,不具有行政法律效力。上诉人海龙王公司认为筹委会的工作纪要与被上诉人广州市外经委的233号通知与其形成了法律上的利害关系的上诉理由不能成立。
——最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院最新行政裁判汇编》，人民法院出版社2006年版，第845~846页。
申钟诉河南省中牟县教育委员会不履行义务上诉案［最高人民法院(1997)行终字第14号行政判决书］
裁判要旨:对于会议纪要是否具有可诉性，不能仅仅从名称或形式上判断,而必须通过会议纪要的内容来确定。如果行政机关以“会议纪要”的形式确定行政相对人的权利义务，对行政相对人产生实际影响的，属于可诉的行政行为。
最高人民法院认为:原中牟县教育局于1996年1月23日制作的《中牟县教育局局长办公会议纪要》，系教育行政主管部门为解决电器化学校举办人之间的纠纷拟定的处理意见,《会议纪要》中的部分条款设定了教育行政管理部门行使职权的内容，且该纪要条款以举办人各方签名同意为生效条件,应视为中牟县教委与电器化学校的两名举办人三方签订的行政协议。被上诉人申钟在中牟县教委不履行协议中确定的义务条款时，以被上诉人中牟县教委不履行义务提起行政诉讼,属于人民法院的受案范围。该协议对办学经费使用分配以及该经费由教育行政主管部门保管并审批使用的约定，与国家教育委员会〔1986〕教高三字016号《关于社会力量办学的若干暂行规定》第16条关于“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产，归学校所有”、《河南省社会力量办学管理办法》第14条关于“学校的全部收入及固定资产归学校所有”等规定不相符合，故该协议中有关电器化学校教育经费用于校外投资另行举办学校的条款应属无效，因而,对被上诉人申钟诉请中牟县教委全面履行协议的请求不予支持。一审判决对案外人新郑市教育委员会及有关部门设定监督管理义务，超出了人民法院对被诉具体行政行为合法性审查的范围。
——最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院最新行政裁判汇编》，人民法院出版社2006年版，第129-130页。
最高人民法院行政审判参考性案例
马应堂诉宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅、宁夏回族自治区教育厅、宁夏回族自治区同心县人民政府会议纪要案（行政审判指导案例第124号）
裁判要旨:对相对人权利义务直接发生法律效力的会议纪要属于可诉的行政行为。
——江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》第4卷，中国法制出版社2012年版，第18页。
延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案（行政审判指导案例第1号）
裁判要旨:按照《行政诉讼法》的规定，作为内部行政行为的批复不可诉，但内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，则可以纳入行政诉讼的受案范围。
被诉延市安监发［2008）16号《关于子长县“10•21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼,所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确,上诉人延安市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力,本案不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。本案事故调查中，技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指岀“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定”，被上诉人也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，在未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条:“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调査组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调査组可以直接组织专家进行技术鉴定”的规定进行鉴定，且没有任何有效证据排除岀事塔吊产品质量问题的情况下，上诉人即作出批复，对事故原因、责任等进行了分析、认定，属事实不清，故一审判决认为事故批复未能全面查清原因,从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确，依法应予维持,上诉人延安市安监局的上诉理由不能成立，依法应予驳回。
——江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》第1卷，中国法制出版社2010年版，第3~4页。
最高人民法院法官著述
在司法实践中，对于涉及行政机关的批复、函以及会议纪要等公文的行政案件，该文件是否具有可诉性，应当注意把握以下几个问题。
(1)对于行政机关制作的公文文书是否具有可诉性,不能仅仅从名称或者形式上判断，而应当探求行政机关的真意。如果行政机关以“批复”“函”或者“会议纪要”的形式确定行政相对人的权利义务，则对行政相对人产生了实际影响,应当属于可诉的行政行为。否则,如果法院仅仅从公文名称上判断行政机关的行为是否可诉，就可能导致行政机关采取此类形式的行为而免予受到司法审查。行政机关通过上述形式制作的公文，并不能用来判断行政行为的种类。该行为可能是影响行政相对人的各种行政行为，可能是单方的行政行为，可能是双方的行政行为，属于哪种行政行为,必须通过行为的具体内容确定。
(2)应当考察是否存在后续的法律行为。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非单独的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后,如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。如果行政机关的答复中含有规制行政相对人权利义务的内容，不需要凭借另一行政行为达到一定法律效果时，行政机关的该行为无论其具体表现为何种公文，均得为可诉行政行为。
(3)对该种文件属于法律行为还是内部规程行为产生争议时，应当先予受理。经审查认为不符合相关法律规定的，再裁定驳回起诉或者判决驳回原告诉讼请求，不宜直接裁定不予受理,否则对保护行政相对人的合法权益不利。这一做法与《若干解释》第32条第2款规定的内容一致,即人民法院在7日内不能决定是否受理的，应当先予受理;受理后经审査不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。
—一江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011
年版，第289-290页。
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