在中国，对官员进行考核，历来就有。早在秦汉时，古代中国就建立了以职业文官充任的官僚队伍，考课作为整肃吏治的基本手段为历代王朝所重视。考课不仅是国家对官吏实施奖惩、升降、俸禄的主要依据，也是激励官吏奋发向上的有效措施。纵观历代，我国古代的考课制度包含哪些内容？又给今天带来哪些启示？一起来看本期 人民论坛读史 。
中国古代考课制度的形成
考课，又称考绩或考功，是封建王朝对各级官僚的德行、才能、政绩、年劳定期考察的基本制度。《尚书·舜典》云：“三载考绩，三考黜陟幽明。”这说明远在尧舜时代就已经有了对官员的考绩之法，然其细节无从稽考。古文献中对夏商时代官员的选任和考课标准也有只言片语的记载。西周时期的天官冢宰“三岁大计群吏之治”，当是考课制度的雏形。此后，春秋有“书劳”之制，战国有“上计”之法，是我国古代对官吏进行考课的制度渊薮。但应该认识到，先秦时期对官员的考课尚未形成系统化、规范化的制度体系。这是因为，西周以来的礼乐文明是以宗法和分封为其核心的，国家的行政权力掌握在各级大小贵族手中，在家国同构的政治体制中，吏制实行“世卿世禄”，爵位和官职都可世袭。
进入秦汉之世，国家政体发生了根本性的转变。尽管以嫡长子继承为核心的宗法制得以保存和延续，但秦以郡县规制天下，汉虽皇子封王、功臣封侯，不过都衣食租税而已，真正掌控各级行政权力的都是职业文官。中国这种官僚体制最早可以上溯至战国，在风起云涌的变法浪潮中，旧贵族的势力在各国不同程度地得以清洗，其中尤以商鞅在秦的变法最为彻底。在这样一种社会基础之上，新兴的秦汉帝国以崭新的面貌登上历史舞台，法制化进程快速推进。从20世纪70年代出土的睡虎地秦简《秦律十八种》来看，秦代的成文法已非常规范和成熟，这也得到了近年面世的岳麓书院秦简《律令杂抄》等新材料的证实。而在出土简帛中见到的汉代法律更加丰富，这不仅因为两汉时间更长，更为重要的是，这一时期的法令体系日趋丰富完善。
这些具体而微的法律条文需要专业的官吏去实施和执行，在司法和行政不相区分的封建时代，官僚作为行政行为的运作主体，便是各类法律和政令的执行者和实践者，其能力、德行和事功直接关乎国家政策的落实和社会的繁荣稳定。为此，封建最高统治者针对各级官员的考课进行了一系列的顶层设计，形成了上计、巡察、选举等制度，这些制度彼此有效衔接、相互制约，共同构成了对各级各类长官属吏之德才功劳的全面考课。纵观漫长的中国传统社会，上起秦汉，下讫明清，尽管职官制度屡有变更，但对官吏的考课却从未中断，形成了古代东亚社会特色鲜明的制度体系。
中国古代考课制度的内容与特点
一是考课范围广泛，几乎涵盖了各级各类衙门机构的长官和属吏。秦汉时期考课最基本的方式有两种，一种是自上而下的巡察，一种是自下而上的上计。其中，常规化的巡察由刺史和督邮负责，刺史在西汉初置的时候以“六条问事”，即按照中央授权的六种事项巡察郡国守相。刺史为六百石，而守相为二千石，这样设置的目的是想收以轻治重之效。但随着时间的推移，刺史对地方刺举已不限于“六条”，《后汉书·百官志五》本注已认为“州刺史”的职责是“以八月巡行所都郡国，录囚徒，考殿最”。所谓“考殿最”就是考课官员，以评定优劣之意。督邮亦称都吏，是郡国巡察县令（长）丞尉的吏掾。
如果说巡察尚具有监督色彩，那么上计则是系统考课地方官吏的一项基本制度。以秦汉为例，上计有中央课郡国和郡国课属县两个层次。一般说来，各郡国秋冬课吏，中央年底考课郡国守相。郡县设有专门的计曹、计掾和上计佐史，负责上计事务。上计的内容包括户口、垦田、赋税、盗贼、狱政、治安、灾情等量化后的数据。尹湾汉墓竹简《集簿》是西汉东海郡在成帝年间的一份上计簿，其内容涉及到东海郡的县邑侯国及乡亭的数量、全郡主官和属吏的总数、户口（并按性别、年龄段作了统计）、提封田、主要农作物的种植面积、府库钱粮出入。这一材料真实的反映了当时郡一级上计的具体内容。县一级上计的完整集簿虽未发现，但有关情况在简牍中也能见到，推想和郡一级的上计事项大体一致。上计资料构成了国家考课地方主吏的基本依据。在西汉时期，中央王朝由丞相府和御史府负责受计，有时候皇帝本人甚至亲自接见上计吏员。对官吏的考课结果会有等次区别，史书所谓的“课殿最”正是指此，其中“最”为高第，自然会得到嘉奖，而课“殿”者则要受到惩罚。当然，大多数人会介于两者之间，《汉书·萧育传》记载萧育曾经“课第六”。由此看来，早在西汉时期，官吏的考课就已经采用了九等定级，魏晋的九品官人法或滥觞于此，这种考课九等之法一直沿用至后世。而郡国对县令（长）丞尉的考课则由太守国相直接负责。
主吏之外，郡县两级的属吏也有专人负责考课。郡功曹“选署功劳”，负责郡吏的赏罚考课，县级属吏则由县庭负责考课。即便是丞相府的吏员，也由相府的西曹主管其刑罚任免事宜。封建时代，职事官之外尚有大量的散官，如郎官、大夫等。散官虽无具体职掌，但也并非无事可做，因此北魏就以立法的形式明确了对散官的考课办法。后代的散官单纯作为一种荣誉被授予，方免于考课。而在汉代，只有三公九卿、大将军等高级官僚的考课没有常规化的程序，其黜陟往往取决于皇帝的态度。
二是考课内容全面，不仅涉及官员的政绩，也包括其品行和年劳。政绩始终是官吏考课的主要内容，上计集簿中对辖区内钱粮户口等项纤毫无遗地加以统计，正是为了全面掌握官吏的政绩。由此也出现了各级官吏虚报上计数据、夸大政绩的案例，这一事实也从反面说明了政绩在考课中的主干地位。
注重官员的道德素养，把品行作为考课内容是传统中国的特色。《周礼·天官·小宰》就提出官员的考课标准有“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨”六条，其中的“善、敬、正”正是对官吏品行的要求。云梦睡虎地秦简中的《语书》以南郡守的口气指出了“良吏”和“恶吏”的标准，即是否廉洁、明法律。同出的《为吏之道》相当于当时的一部官员行为准则，其中的吏有“五善”和“五失”，就是对官吏品行的官方要求。两汉对官员的考课，仍然沿用了“善”“恶”这样的品行评判用语。不过，秦汉时期的品行标准往往是与政绩评价结合在一起的，直到东汉后期，随着月旦评的出现，品评人物成为风气。流风所及，在魏晋出现了九品中正之制，对仕人和在职官员的品评进一步制度化，这对当时的考课标准产生了很大的影响。
在政绩和品行之外，年劳也是考课的一项标准。用今天的眼光来看，年劳主要指任职年限、资历、贡献和勤恪等方面的内容。《史记·高祖功臣侯者表》载：“古者人臣功有五品，以德立宗庙定社稷曰勋，以言曰劳，用力曰功，明其等曰伐，积日曰阅。”汉代人讲“累日积劳”，方能取“尊官厚禄”。居延汉简中就有许多官吏功劳的记载。一般说来，“劳”是任职时间长短积累的，也可以因为表现优异而被上级“赐劳”“赠劳”，而“功”则是从军出征达到标准后得到的。汉简中也能见到基层官吏的“伐阅簿”。功、劳、伐、阅这四等年劳在取得渠道和依据事功上虽有不同，但考课时或可互相补充，综合考量年劳。魏晋南北朝以后，按照年劳资品考课官员的倾向不断加强。
三是考课体制日趋完备，形成了上计、巡行、监察等一系列制度，共同构成了官员的考察黜陟体制。考课作为整肃吏治的基本手段，其目的就是对各级官员进行考察，并依据考绩的结果，黜陟幽明，提拔德才兼备的能臣廉吏，同时惩处和淘汰不称职的官员。从这个意义上讲，中国古代的考课有着一套完备的体制，上计、巡行和监察制度也与之密切相关，成为这一体制的有机组成部分。上计已如前文所述，是地方向中央汇报全年政绩的基本制度。而巡行则是皇帝亲自或派遣使者在全国或特定地域视察的一项制度，相传尧舜时代就有天子定期巡狩之礼，秦和两汉皇帝也热衷于巡行天下。而皇帝派遣御史、绣衣使者巡行某些特定地域更是史不绝书。这种巡行的直接目的就是实地考察地方官员对辖区的治理效能。这一制度在两晋时期有过中断，此后南朝宋武帝恢复了巡狩古礼。历代皇帝巡狩时黜陟官员也屡见不鲜。两汉形成了刺史监察郡国守相之制，由于刺史本无官署，其职责便是“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱”。郡国长吏或者督邮也定期巡行辖区各县，其道理是一样的。除过上计、巡行和监察制度以外，两汉时期还以地方歌谣来了解官吏的政绩，东汉王朝还曾以诏令的形式要求地方以风谣奏事，举劾地方官员。这一传统来自先秦时的采风古礼，主要根据民间歌谣了解社会舆论对官员的看法，又叫“听采”。当然，风谣由于其自身的随意性和非官方性，东汉王朝对采风的过程和歌谣信息的核实有一定的程序。
早在西汉时期，官员在上计簿籍中“伪自增加，以蒙显赏”“务为欺谩，以避其课”，弄虚作假就已存在。汉宣帝就曾下令御史审查上计簿，对有造假嫌疑的按验复核。在上计簿籍中严重造假的官员，往往会被免官甚至处死。根据两汉书所载，有多位守相因为上计材料造假而被惩处。这说明中央御史府有专职人员负责计簿的校核。
考课后会对受考官员有一个鉴定意见，就是古人所讲的“考殿最”。考课结果会被记录在个人人事档案中，汉代称为“伐阅簿”。经过审核的上计簿籍和伐阅簿会一起作为档案存入丞相和御史两府。根据考课结果，优等官员会受到褒奖，如升迁、增秩、赐爵和物质奖励等，而课殿者往往会被降低俸禄、降职甚至免官。介乎两者之间的则会受到勉励或者训导。
中国古代考课制度的历史局限性
从秦汉形成的官吏考课制度绵延两千多年，是古代封建国家监督地方官吏、维持官僚体制高效运行的必要手段，在历代王朝的吏治建设中有着重要作用。由于中国文官制度在秦汉时期已经形成，与之相应的考课之制也较为成熟，此后的历代统治者虽有损益，但大体框架没有根本性的变化。
不过，也应该看到，古代的考课制度难以克服其历史局限性，从维护清廉高效的官僚队伍这一目的来看，仍然存在一定的缺陷。秦汉时期正是皇帝制度形成的早期阶段，皇族和外戚在国家权力结构中占有特殊地位，西汉九卿之一的宗正专门负责皇族与外戚的事务亦可见一斑。没有继承帝位的皇子会被封为诸侯王，而皇后的兄弟最终会成为下一代皇帝的舅父，往往也会被封侯。
外戚弄权在西汉已显露端倪。这种与皇帝有着血缘或姻亲关系的显贵往往也会成为高官，或者拜相，或者担任大将军。东汉明章以后，皇帝多幼弱即承大统，外戚借助皇太后的力量以舅氏身份辅政，权倾朝野，目无法纪。上文已经说过，三公和大将军等高级官僚的考课并无定制，取决于皇帝的喜好。但在年幼的皇帝面前，这些飞扬跋扈的权臣自然不受考课“黜陟幽明”的约束，更为甚者，他们的举动会严重破坏考课制度。而年幼的皇帝成人之后，为了对付外戚，又不得不借助宦官的力量，这就形成了外戚与宦官轮流专权的局面。由此使得东汉政治黑暗，吏治腐败，所谓考课大都流于形式。
来源：人民论坛网微信公众号
新媒体编辑：崔岑
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