最高人民法院司法解释

第十三条土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权,起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。

——《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释＞（2005年6月18日，法释［2005］5号）

最高人民法院法官著述

（一）受让方须具有划拨土地使用资格

如《解释》第14条中所谈，划拨土地使用权是指土地使用人通过除出让土地使用权以外的各种方式依法无偿取得的国有土地使用权。依照《城市房地产管理法》第22条的规定，划拨土地使用权取得方式最主要的特征是行政行为性、无偿性和无期限性。划拨土地使用权直接产生于政府的批准行为，在缴纳征用、补偿安置费后即可取得土地使用权，不需要向国家缴纳出让金和签订任何合同。划拨土地使用权的这一特性，决定了划拨土地只适用于公益事业或国家重点工程项目。对此《城市房地产管理法》第23条明确规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”正是因为划拨土地用于上述领域，才使得法律上将划拨土地使用权定位在不得进行转让、出租、抵押等处分，从而形成了土地不可进入市场流转的特性。

（二）关于土地收益要否上缴国家

《城市房地产管理法》第39条第2款规定，转让划拨土地使用权,报批时政府决定不办理土地使用权岀让手续的，“转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理”。这是因为土地收益2007年修正后《城市房地产管理法》第23条。2007年修正后《城市房地产管理法》第24条。2007年修正后《城市房地产管理法》第40条。

与土地出让金一样，都是国有土地所有权的经济体现，属地租性质，应当上缴国家,同时国家也可以釆取其他方式处理，比如，将土地作为国家投资入股分红、对土地收益进行减免等。这一规定既充分顾及土地资源的合理利用和优化配置,又保证市场秩序，同时又可避免国家土地收益的流失。

那么，这一规定与本条规定转让合同转化为补偿性质的合同是否矛盾？我们认为是不矛盾的。第一，第39条中规定的只是将土地收益上缴，而对于原划拨土地使用权人来说,补偿费用中除土地的收益，还有对于地上房屋及其他附着物的补偿;更何况土地的占有和使用本身也是有价值的。第二，第39条中规定土地收益除上缴国家外，还可以作其他处理，至于如何处理，没有进一步的规定,其中不排除将土地的收益由原划拨土地使用权人获取的情形,因为如前所述，土地的占有和使用本身也应当是有收益的，更何况国家是将土地从划拨土地使用权人手中收回，再无偿划拨给受让方使用，如果没有划拨土地使用权人的转让行为,没有国家、划拨土地使用权人、受让方三者之间的关系,受让方极有可能无法获取该宗土地，所以受让方对原划拨土地使用权人给予一定的补偿也是公平和应当地。第三,补偿款中的土地收益要否上缴国家，是政府主管部门的行政职权,也就是说当原划拨土地使用权人依据民事合同获取补偿款项后，其中的土地收益是否上缴国家，由行政主管部门决定，而不属于人民法院的主管范围。

——最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2005年版，第166-168页。