应习近平主席邀请，俄罗斯总统普京于5月16日至17日对中国进行了国事访问。在两国发表的《中俄两国建交75周年之际关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》中，提到了“双方将同朝鲜民主主义人民共和国就中国船只经图们江下游出海航行事宜开展建设性对话”。图们江出海口问题被再次予以高度关注。
中俄朝三国接壤边境，沿画面右侧的图们江向前15公里便是日本海。
珲春距离日本海15公里却没有出海口
图们江发源于中朝边境长白山山脉主峰东麓，在中国境内的长度为510公里，从源头到珲春市防川村，图们江为中朝界河；从防川村到入海口的最后15公里，图们江为俄朝界河。地处中朝俄三国交界的吉林省延边朝鲜族自治州珲春市与俄罗斯哈桑区陆路接壤、与朝鲜罗先市隔江相邻，与日本、韩国隔海相望。珲春距离日本海15公里却没有出海口，中国渔船虽然可以航行在图们江上，但商船出行却受限，因为架在图们江上的朝俄铁路大桥过低，这在很大程度上限制了珲春对外贸易的发展。
自新中国成立以来，图们江出海口问题一直受到中国政府的高度重视。1964年，中国政府代表团在中苏边界谈判中曾向苏方提出中国船只经图们江出海航行问题。苏方表示，尊重历史事实，承认中国图们江出海权。随着中国改革开放的发展，为了振兴东北经济，中国在图们江出海口问题上一直予以积极推进，东北地方政府积极组建研究团队进行各种形式的调研，外交部门也抓住与苏联进行边界谈判的机会，向苏联提出中国船舶经图们江出海航行的问题。苏方表示不反对，但需要得到朝鲜同意。朝鲜此后也表示同意，并建议进行具体商定航行秩序问题的对话。
图们江地区合作30年来的互动与对话
1991年10月，联合国开发计划署提出图们江区域开发计划，将图们江地区开发列为联合国重点开发项目。中、俄、朝、韩、蒙等国政府都给予积极支持。1995年联合国计划开发署召开图们江区域开发项目管理委员会第六次会议，中日韩三国签署《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》，中俄朝韩蒙签署《关于建立图们江经济开发区及东北亚协商委员会的协定》和《关于建立图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》三个文件，从而为图们江区域国际合作提供了法律基础。2005年，在图们江区域合作开发项目第八次政府会议上，图们江区域开发协调委员会和协商委员会决定将上述三个文件期限再延长十年，并将合作开发的区域范围进一步扩大为大图们江区域，会议还签署了“大图们江行动计划”。“大图们江行动计划”的合作范围覆盖整个东北亚地区，“包括中国的东北三省和内蒙古自治区东部，朝鲜罗先特别市，蒙古国的东方省、肯特省和苏赫巴托尔省等东部省份，韩国的釜山广域市、江原道、蔚山广域市和庆尚北道等东部沿海省市，俄罗斯滨海边疆区的部分地区”。自此“大图们江倡议”进入区域国际合作的新阶段。2009年《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》以及2012年“中国图们江区域(珲春)国际合作示范区”的建立使得图们江区域国际合作实现一种新的模式。为此珲春全力实施“借港出海”“连线出境”战略，依托俄罗斯扎鲁比诺、斯拉夫扬卡和朝鲜罗津港，实现出海航线的多元化。但“借港出海”毕竟规模小，加之东北亚形势日趋复杂多变，从而造成这一地区的跨境合作推进缓慢。
形成“国家引导、市场导向”的多种形式深度合作
伴随经济全球化和区域经济一体化的不断发展，东北亚区域合作的重要性愈发凸显。大图们江国际合作框架业已设立，多国间的合作意愿非常强烈。经过30年的互动与对话，大图们江区域合作各方在交通物流、能源、旅游、环保、农业、金融等领域进行了深入的对接。随着“一带一路”倡议深入推进，“图们江区域发展作为‘中蒙俄经济走廊’与‘冰上丝绸之路’的关键通道区已经进入到实质性的发展阶段”。
大图们江区域国际合作无疑有利于我国东北地区的经济振兴以及东北亚相关国家的经济发展。以图们江出海口为契机，可以为珲春开辟一条通往日本海的通道，打开国际交流和合作的大门，缩短东北三省与俄、朝、韩、日等国的货物运输距离，大大降低运输成本，提升贸易水平，带动东北经济的发展，同时也将促进相关国家的对外贸易进程，将是一个互利互惠的机会。更为重要的是，在东北亚国家互信缺乏的现状下，通过区域国际合作可以增加互动与对话，减少相互间的疑虑，有助于国家间的相互理解。
不过，图们江的国际合作也面临着巨大的挑战，在项目实施过程中，合作难度也比较高。这主要表现在具体的制度保障还不完善、各国经济发展程度不同、经济制度多样、政治和法律体系也有差异，从而增加了多国合作开发的难度。尤其是历史与领土主权等相关问题也会在具体合作中不时浮出，或将增加国际合作的难度。另外，随着当前东北亚阵营化趋势的增强，美国成为阻碍区域经济合作的重要因素。这也预示着，图们江区域的国际合作很难一帆风顺，会受到国际环境以及各国国内政治进程的影响，尤其是域外大国会通过各种形式干扰域内国家间的合作。
面对各国制度的多样性以及外部干涉，图们江区域的国际合作需要有创新性的思维，同时需要超越意识形态的壁垒，形成一种“国家引导、市场导向”的多种形式的深度合作。国家在这种合作中需要起到引领作用，外交谈判与对话是图们江区域开发的重要工作，特别是在出海口通道方面。
自20世纪90年代以来，大图们江区域的国际合作已走过30年的艰难历程。在东北亚复杂的形势中，相关国家积极展开对话，在多领域形成了一系列的机制化框架，设立了法律法规，为这一区域国际合作的深度发展奠定了基础。在当前国际格局加快变革的进程中，东北亚经济区域的国际合作也将寻找出新的“出海口”，扬帆启航。
（作者：李枏 中国社科院美国研究所研究员 来源：世界知识微信公号）
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