盈科原创丨行政机关处理信访事项的重难点|信访人|信访件|信访工作条例|行政机关|转办

引言

行政机关在处理信访事件时，尤其是涉及到要求行政机关履职的信访件，需要将该信访件的内容实质进行分析判断，避免在过程中将应履职的请求（主要针对申诉求决类）全部归入信访程序进行处理，如不区别对待，导致因处理程序不当，被法院认定为行政不作为，将承担相应负面评价。

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府或政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。目前，行政机关在处理信访事项时主要依据《信访工作条例》进行。

一、信访事项的分类

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根据《信访工作条例》，信访事项主要分为意见建议类、检举控告类、申诉求决类这三大类别。

1.意见建议类

信访人对国家事务、经济和文化事业、社会事务管理提出自己的主张和看法。其内容上往往不以实现自身特定的利益诉求为目的，而是站在一个更宏观的角度，为促进国家和社会的发展、改进党和国家机关的工作方法、保护社会公共利益而表达看法。

2.检举控告类

信访人对于行使公权力的部门、组织及其工作人员存在的渎职等违反纪检纪律甚至违法行为的检举和控告、要求查处。其提出需要基于“存在违纪、违法行为”这一前提而存在，无论信访人的目的是否是为了通过检举来达到自身的特定利益诉求，其客观上都具有监督公权力部门和组织及其工作人员的作用。

3.申诉求决类

信访人因不服国家机关、其他有关组织的对某项事务的处理决定，要求改变、纠正，或者请求国家机关履行其职责，帮助解决困难、问题，用以满足自身特定利益诉求。其内容主要是信访人提出的利益诉求，其本质上是信访人希望通过公权力的介入来实现和维护个人的主张与权利，该类别在实践中最为多见。

二、信访事项处理流程

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1.信访人提出信访事项

形式：信息网络、书信、电话、传真、走访；其中，采用走访形式的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出，多人走访的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。

2.办理登记

各级机关、单位应当及时将信访事项录入信访信息系统，使网上信访、来信、来访、来电在网上流转。

3.书面告知信访人

对信访人直接提出的信访事项，有关机关、单位能够当场告知的，应当当场书面告知；不能当场告知的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人；对党委和政府信访部门或者本系统上级机关、单位转送、交办的信访事项，属于本机关、单位职权范围的，有关机关、单位应当自收到之日起15日内书面告知信访人接收情况以及处理途径和程序；不属于本机关、单位或者本系统职权范围的，有关机关、单位应当自收到之日起5个工作日内提出异议，并详细说明理由，经转送、交办的信访部门或者上级机关、单位核实同意后，交还相关材料。

4.分情况进行处理，不属于受理范围的引导分流

【检举控告类事项】对信访人提出的检举控告类事项，纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈。党委和政府信访部门应当按照干部管理权限向组织（人事）部门通报反映干部问题的信访情况，重大情况向党委主要负责同志和分管组织（人事）工作的负责同志报送。组织（人事）部门应当按照干部选拔任用监督的有关规定进行办理。

【申诉求决类事项】根据《国家信访局关于印发〈依法分类处理信访诉求工作规则〉的通知》,对信访人提出的申诉求决类信访事项，有权处理机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：

（1）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。

（2）应当通过仲裁解决的，导入相应程序处理。

（3）可以通过党员申诉、申请复审等解决的，导入相应程序处理。

（4）可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理。

（5）属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。

（6）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。

此外，各级机关、单位在处理申诉求决类事项过程中，可以在不违反法律法规强制性规定的情况下，在裁量权范围内，经争议双方当事人同意进行调解；可以引导争议双方当事人自愿和解。经调解、和解达成一致意见的，应当制作调解协议书或者和解协议书。

5.调查处理并书面答复

自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本机关、单位负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。

6.申请复查、复核

信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复；信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核，收到复核请求的机关、单位应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级党委和政府信访部门和其他机关、单位不再受理。

三、信访事项与履职申请的交叉

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（一）二者的区别

本质上，“信访”属于党群工作而非行政法概念。根据《信访工作条例》所述，信访工作“是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径”。从语义上看，其更接近于党和政府对于自身执政能力、工作作风的改进方式，而不是行政法意义上的具体行政行为。

至于“履职申请”，一般表现为要求行政机关就某一行为依法履行法定职责。行政履职是行政机关根据法律、法规规定履行相应职责的行政行为，一般主要涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等。

由于二者本质上的不同，因此在救济途径上也大相径庭：对于经申请仍不履职的，应当依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，通过复议+行政诉讼的方式寻求救济；而对于信访结果不服的，应当依据《信访工作条例》的有关规定，只能通过申请复查+复核的方式来救济。

（二）相关案例分析

正是由于“信访事项”的不可诉性，行政机关在一开始对于类似群众诉求的定性就显得至关重要——因为一旦错判，不仅会造成行政机关对应的处理程序错误，更将剥夺群众寻求相应救济途径的权利。实践中，关于此类争论并不罕见，而法院在处理相关案件时，往往会就原申请的内容进行实质审查，而不会仅仅是以外观上显示为信访件就直接认定其不属于法院受理范围。

以某公司诉某市自然资源分局不履行法定职责案1为例，该案中，原告某公司通过邮寄，向该省自然资源厅提出查处其所在地块违法行为的申请，省厅将该申请转办给某市分局。市分局在收到该转办件的两天后，就向原告公司的法定代表人送达了《信访事项处理意见书》，涉案《信访事项处理意见书》中“处理意见”部分主要内容为“经调查，信访人举报的宗地位于古荥村生产路南，面积约20亩，占地单位为亨联公司，该公司于2008年7月21日取得《集体土地使用证》，用途为工业用地，土地所有者为古荥村村民委员会。2019年5月8日，谢吉昌与荥泽古城片区指挥部签署《大运河文化区集体土地上非住宅房屋征收补偿协议》，该宗地现状建筑物已拆除。截至目前，该宗地未启动土地征收程序，土地性质仍为集体土地。”。原告公司遂以该分局为被告提起诉讼，请求依法撤销该分局作出的《信访事项处理意见》并责令其履行查处违法征收行为的法定职责。最终，法院支持了原告的诉请，责令该分局对原告公司申请的违法行为进行调查、处理。

法院在审理该案时提出了一个观点，即“判断当事人的查处申请是否属于信访事项的依据不应基于行政机关内部定性，而更应从当事人具体申请内容及对应的法律规定等方面进行衡量。”

该案中，原告公司涉案查处申请，“其实质上是请求办理部门对可能存在的违法占地行为进行调查、处理。相应地，《土地管理法》第七十七条亦对县级以上人民政府自然资源主管部门查处非法占地行为作出规定。故原告公司提出的涉案查处申请属于县级以上人民政府自然资源主管部门具有明确法定职责的事项，不同于《信访条例》调整的向政府有关部门‘反映情况，提出建议、意见或者投诉请求’的行为，办理机关不应按照信访程序作出处理。”

此外，实践中也存在部分相对人出于对信访事项处理结果不服、转而提出履职申请的情况，但对于此种“新瓶装旧酒”的做法，法院对此给予了否定性评价，禁止将信访事项导入诉讼程序。

比如，在某公司诉某市自然资源局不履行法定职责案中2，原告某公司不服案涉土地划拨行为，通过信访向被告提出土地确权登记申请，被告作出土地权属问题回复意见，认为涉案土地使用权人明确，不存在重新为原告确定土地使用权的情况。原告对该回复不服，又向被告提交了请求依法查处非法占地申请书，要求被告依法履行法定职责，对因划拨行为造成原告土地使用权被非法侵占的行为进行查处。被告未予答复，原告即以被告不履行法定职责为由将其诉至法院。

判决书中，法院认为：“当事人为规避对信访事项不可诉的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行相关事项法定职责案件提起行政诉讼的，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。”最终，二审法院认定上诉人的起诉事项不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回其起诉，并无不当。

（三）处理建议

实践中，确实存在部分群众通过信访渠道，直接向有关部门提供某被监管对象存在违法违规行为的线索举报，并要求有关部门对其进行查处的情况；该行为虽然表面上体现为信访事项，但从内容上看又体现出要求相关部门履职尽责、对疑似违法违规的被监管对象进行调查立案和行政处罚的意味。这就要求行政机关在收到相关信访资料后，及时对内容进行分析与研判：如果发现超出自身职权范围的，应当及时告知信访人或者向转办单位提出异议、送回材料；如果确系自身职权范围内的，应对于其中涉及的违法线索进行初步调查，如果可以完全排除存在违法情形的，应及时书面告知信访人调查结果；经初步调查认为可能存在违法情形的，应当及时接入立案调查、处理程序，并及时书面告知信访人。总之，虽然目前确实存在部分信访事项与履职申请难以分辨的困境，但只要抓住问题的核心，确实进行了相应的调查、研究、处理，将履职尽责体现在实际的处理过程中，就能够最大程度上维护好市场秩序、工作纪律与群众利益的平衡。

1.河南省郑州市中级人民法院【（2021）豫01行终838号】行政判决书。

2.兰州铁路运输中级法院【(2020)甘71行终104号】行政判决书。

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蒲一静律师