农村集体经济组织法草案已进入三审程序。综合人民日报、人民法院报、法治日报等多家中央媒体报道，该法草案于6月25日提请十四届全国人大常委会第十次会议审议，也是该草案第三次提请审议。三审稿及其说明文件，对公务员、聘任制公务员、事业单位工作人员和国有企业员工等公职人员能否获得成员资格给出了回应。
由于公务员、国有企事业在编人员有国家财政保障，或具有工作、工资、福利、保险的稳定性，不再依赖于农村土地生产生活，因此，一些学者、地方实践和司法判例均认为，前述人员应该失去成员资格。不过，此次三审稿采取了更为审慎的态度，认为国有企事业单位人员，因待遇、聘任情况复杂，未作统一规定，交由地方自行确定。
就前述成员的资格问题，一审稿和二审稿未作明确规定，也因此公共讨论不多。就三审稿及其说明文件的调整和回应，有声音认为，国家层面应给出更明确的操作标准，让地方立法或各组织章程处理好公职人员与集体经济组织的关系，在激发农村基层干部和年轻人才投身乡村振兴事业积极性的同时，也要避免挤压集体经济组织内各类成员的权益。
6月25日，十四届全国人大常委会第十次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议。新华社记者 刘卫兵 摄
国有企事业单位人员成员资格未作国家层面规定
农村集体经济一直被视作中国经济的重要组成部分，如今，全国有96万个农村集体经济组织，覆盖了约9亿成员，产生了6684.9亿元收入。而集体经济组织成员资格与能否分配村集体收益直接挂钩，多年来，与此有关的纠纷和诉讼时常引起举国关注。由于缺少国家层面的规定，自农村集体经济组织法起草以来，成员资格取得与丧失的标准，一直是争议的焦点。各方普遍希望通过此次立法解决成员资格认定、权益分配等相关问题。
综合媒体报道，二审稿时，草案仅明确公务员需要退出集体经济组织，未就其他公职人员作出规定，这引起一些讨论。三审稿及其说明文件则更进一步，对公务员、聘任制公务员、事业单位工作人员和国有企业员工的成员身份，均作出了回应。
对公务员的成员身份：此前公开征求意见的二审稿显示，“已经成为公务员”将丧失农村集体经济组织成员身份，但依据法律法规和集体经济组织章程规定，或者经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。此次三审稿则调整为，“依照法律规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。”
据人民日报报道，这一调整的原因是，有的部门建议对上述人员丧失农村集体经济组织成员身份后，可以保留的权益规定得更为灵活、有包容性，以适应鼓励优秀农村基层干部加入公务员队伍等的需要。
就聘任制公务员的成员资格，人民法院报透露，三审稿进一步优化了成员身份的丧失条件，明确聘任制公务员可保留集体经济组织成员的身份。按照国家有关规定，聘任制公务员，是指以合同形式聘任、依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
对事业单位工作人员和国有企业员工的成员资格，据报道，三审稿采用了审慎的态度未作明确规定，交由地方立法或农村集体经济组织章程根据实际情况确定。
空中俯瞰嘉兴市南湖区大桥镇南河浜艺术文化村落（无人机照片）。 新华社记者 徐昱 摄
公职人员是否需要退出集体经济组织？
农村集体经济组织法的起草和审议横跨两届全国人大，自起草以来，如何保障外嫁女等弱势群体的权益一直是社会讨论的核心焦点。为什么此次会特别回应公务员等群体的待遇措施？
曾担任十三届全国人大农业与农村委员会主任委员的陈锡文去年撰文透露，草案初审后的公开征求意见期间，对丧失成员身份的情况有不同意见，主要是对已取得公务员身份以外的公职人员，如已取得国家事业单位员工、国有企业员工等身份的人员等，是否应丧失集体组织成员身份有不同意见。
南都记者注意到，此前二审稿发出后，“公职人员将失去宅基地资格”等说法在社交媒体广为传播。其中就有声音质疑，“考上公务员以后，我就不是‘村里人’了吗？”
对于此，一种观点认为，公务员、事业编制人员、国企员工已经享受了国家的保障，不需要再由集体经济组织来保障其权益，甚至是以更优越的社会保障取代了集体土地的社会保障。而这部法的立法初衷也是，“维护广大农民集体成员财产权益、实现共同富裕”。
西南财经大学经济学院教授程民选在2019年发表的一篇论文就谈到，在农民集体成员资格认定问题上，第一个层次就是保障生存权，就是确保农民(社员)享有最基本的生存(土地)权利。这个层次的实质是，确保未被纳入国家公务员序列或者城镇企业职工、居民社会保障体系的人(农民) ，能获得起码的利用农村集体土地等进行生产以维持自己的生存。
进入立法程序后，对这一问题的讨论更为细化。重庆大学法学院教授袁文全等在今年5月发表的一篇论文中分析了该问题。文章认为，二审稿仅罗列公务员因身份特殊而不拥有集体经济组织成员身份，有涵盖、遗漏之虞。事业单位有参公、全额拨款、差额拨款、自收自支等几种方式，即事业编制人员的工资福利虽并不一定完全是财政负担，但绝大部分由财政负担，同样具有工作、工资、福利、保险的稳定性，如不作任何区分仍然给予户籍已迁出集体经济组织的事业编制人员保留成员身份则有失公允，营造了部分人员两头得利挤占集体或其他集体经济组织成员利益的可能。
一些地方实践也支持这一观点。浙江大学和浙江省宁波市江北区农业农村局共同发表的论文，介绍当地“农村集体经济组织成员资格界定上的重大制度创新”的文章就涉及此事。文章认为，对在国家党政机关、民主党派、群众团体以及国有（控股）企业由财政供养的在编人员，也就是由组织部门或人社部门考核招录，在政府机关部门在编，工资由财政部门拨款领取的人员，不能再享有当地集体经济待遇特别是宅基地资格权。
文章还援引了农业农村部答复的信访内容：“较为普遍的做法是将土地承包关系作为判断农村是否具有基本生产生活保障的重要依据，通常认为国家公务员享受国家保障，并不依赖农村土地生产生活，其不应再享有基于成员身份的特殊保障”。因此，不允许有特殊对象具有特殊利益现象存在。
从司法实践看，一些判例也将“取得公务员、事业单位等国家财政保障”，视作否定成员资格的前提条件。广西壮族自治区高级人民法院的一篇论文梳理了多起与之有关的案件，例如，一起承包地征收补偿费用分配纠纷案中，法院认为，陈某虽然户口登记为该村3组所在地常住户口，但其自2010年起已成为该县蔬菜产业发展局管理下的全额拨款事业单位畜牧兽医站的正式职工，工资由财政全额支付，不再依赖于农村集体土地作为生活保障，故应当认定陈某自2010年起即已丧失该村3组集体经济组织成员资格。另一起案件中，最高人民法院提出，部队复员/毕业后被安置为国有企业正式职工，依法享有企业给予的工资、社保、医保等福利待遇，已丧失农村集体组织成员身份。
6月19日，在山东省高青县青城镇，一台大型农用浇灌设备用黄河水浇灌农田。 新华社记者 徐速绘 摄
授权地方自行规定，应避免挤压普通农民权益
经典的三农理论认为，由于农村社会保障较为薄弱，围绕土地和集体经济组织的有关权益，是为农民兜底保障的关键一道防线。吉林大学理论法学研究中心、法学院教授管洪彦今年撰文指出，对于进城落户农民的“三权”予以保留是我国政策文件中多次强调的重要措施。
仙桃法院曾在一篇文章中分析，在城乡经济一体化的大潮下，人员流动的纷繁复杂日趋常态化，大量农村青壮年涌入城市求学、打工，大量空心村不断涌现，组员对集体经济组织的依赖性减退是农村集体经济发展的普遍性趋势。应以综合考虑户籍状态、生产生活关系、履行村民义务、可替代生活保障等方面综合审查。外出务工人员的工作性质流动性和不稳定性较大，若外出务工人员在该村享有土地承包经营权，且未获得城镇职工社会保险，村集体经济收益仍是其不可或缺的主要社会保障，那么其仍具有集体经济组织成员资格。
而与普通的进城务工农民相对应，无论是公务员身份，还是国有企事业单位的身份，在当前的社会环境下，均被认为是一种长期稳定的就业形态，所获得的保障一般情况下也更好。例如，公职人员所享受的退休与医疗待遇，均远高于普通村民可以参保的居民养老保险和医疗保险。所以管洪彦提出，只有在城市中因获得国家公务人员身份、国有企业职工身份，且具有稳定的社会保障基础的，才可被认定为集体经济组织成员资格丧失。
但也有观点认为，当前部分基层事业单位待遇保障较低，部分国企岗位流动性也较高，有不少人员为非在编的聘用制人员，其长期的待遇保障也应当有所考量。
此次立法采取了更审慎的态度。据人民法院报报道，全国人大宪法和法律委员会认为，事业单位的情况较为复杂，有的不是财政全额保障，且事业单位改革仍在进行中，国有企业用工形式也较为多样，实践中各地做法不一。不宜对事业单位工作人员、国有企业员工等人员丧失成员身份问题在法律上作出统一规定，可由地方立法或农村集体经济组织章程根据实际情况确定。
对于交由地方自行确定的做法，有声音认为地方也当审慎为之。当前对宅基地、耕地的分配管理愈发严格，新增可用于分配的资源较为有限，同时，不少集体经济组织能分配的收益也较为有限。这种情况下，地方立法或各集体经济组织章程需要处理好公务员、国有企事业人员等公职人员与集体经济组织的关系，在激发农村基层干部和年轻人才以多种形式、多种渠道投身乡村振兴事业、干事创业积极性的同时，也要避免挤压集体经济组织内各类成员，特别是普通农民的权益。
考虑到当前国有企事业单位用工模式多样，学界也给出了更细化的认定和解决思路。袁文全在论文中表示，采用罗列方式涵盖丧失农村集体经济组织成员身份的情形难免疏漏，可用类型划分方式使其丧失组织成员身份。具体而言，袁文全认为，丧失条件可设定为“户籍＋财政负担工资福利”，即本人户籍已迁出、已由财政负担其工资福利的原组织成员，丧失其农村集体经济组织成员身份。
此外，袁文全还强调，对于公务员的成员资格能延期保留多久，法律也应对予以明确。“交由基层自治实践操作容易产生尺度较大的差异和难以调和的矛盾。”作者写道，“法律条文对法律规制下目标群体核心利益的保留和丧失要明确果断，免生歧义与争端，如未有明确指引则不能交由目标群体意思自治，否则恐有花样百出、矛盾滋生之虞。”
目前，十四届全国人大常委会第十次会议正在会期中，农村集体经济组织法草案三审稿尚未全文公开。而按照惯例，草案或将于近期三审通过，成为正式立法。
采写：南都记者宋承翰 发自北京
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