程国强 中国人民大学农业与农村学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
本文字数：3135字
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全球农产品贸易面临新挑战
《21世纪》：过去30年，WTO在改善国际农业竞争环境方面有哪些进展和不足？
程国强：1995年1月1日，WTO正式成立。自乌拉圭回合谈判以来，农业治理与改革成效显著，全球农产品市场准入大幅提高，推动全球农产品贸易自由化，促进农产品贸易迅猛增长。过去30年，全球货物贸易出口大概增长了3.8倍，进口增长了3.9倍，而农产品货物贸易出口增加了2.9倍，进口增加了2.8倍。其中，2018年是一个分水岭。农产品贸易在1995年至2008年期间快速增长，出口年均增长6.5%，进口增长6.4%；但在全球金融危机后，在2008年至2021年，出口年均增长3.7%，进口年均增长3.5%。总体来讲，自1995年以来，全球农产品贸易被纳入到多边框架进行治理，极大地促进了全球农产品贸易。不仅如此，全球主要农产品出口国也出现了结构变化：部分新兴国家出口增长较快，巴西已经成为全球第二大农产品出口国；从进口的角度看，中国成为全球最大农产品的进口市场。
与此同时，过去30年中，整个世界发生了重大变化，出现了很多新问题，包括前几年的疫情、最近的地缘政治冲突以及大国关系的深度调整，使得WTO农业协定难以适应新的现实。因此，改革迫在眉睫。WTO农业协定第20条提出了改革机制，在后来的WTO多哈回合中，农业也始终是最核心的议题，各方希望根据全球化的趋势制定新的贸易规则，但是僵持了多年的谈判最终停了下来。
它的不足主要体现在以下几个方面：第一，这对很多农产品净进口国（主要是发展中国家）来说是非常不利的，特别是中国，因为当前的规则对出口国更加有利。近年来，主要粮食出口成员频繁、长期使用出口限制措施，对国际粮食供应稳定性造成了负面影响，但WTO现行出口限制纪律较松散，成员在实施出口限制措施时也并未严格遵守。第二，全球农产品的投机炒作对很多国家的粮食安全造成了重大影响，而现有的协定也没有相应的约束条款。第三，现有的农业协定对发达国家更有利，因为它当时是由美国和欧盟主导制定的，发展中国家的利益得不到保证。
全球农业治理改革迫在眉睫，但是现在多边谈判陷入僵局，区域贸易协定蓬勃发展。但问题是，在CPTPP、RCEP、NAFTA中，农业都被边缘化了，没有太大进展，因此，我们现在基本面临的局面是新规则没有形成、旧的规则又有漏洞。
全球农产品价格波动因素更趋复杂
《21世纪》：能否具体谈谈当前全球农产品贸易面临的挑战？
程国强：第一，农产品出口供给集中度高，但进口相对分散；粮食贸易集团化趋势增强，农业跨国公司拥有全球70%的谷物贸易。比如，2021年，前五大小麦出口国占到了全球60%的小麦出口，而前五大小麦进口国占全球小麦进口量不到25%。其他主粮的情况也是如此。用OECD数据来看，这种进口集中度的趋势很难扭转，到2032年，小麦的进口集中度达到74%，玉米达到88%，这对于进口国来讲是一个非常不好的信号。
第二，农业贸易自由化利益分配日益不公平，市场开放的好处主要由发达国家获得，发展中国家的收益占比较低，而且面临被进一步边缘化的挑战。大多数发展中国家都是农业国，因为它们通常没有完成工业化，但主要的粮食出口都是发达国家，而发展中国家主要是进口，这样的不平衡对于解决全球粮食安全问题非常不利。
第三，自新世纪以来，全球已经经历三次大的价格波动，每次价格波动幅度超过50%，分别在2008年、2012年、2022—2023年。国际农产品市场波动成因更加复杂，多种冲击因素的叠加效应越来越显著。除了传统因素外，非传统因素的影响也越来越多：比如，农产品金融化，粮食成为金融投机产品，粮价与美元周期挂钩；农产品贸易集团化，跨国公司控制全球粮食贸易的90%；农产品能源化，玉米等粮食被大量用于生产生物能源，使得油价波动传导到了粮食市场。
第四，国际农业经贸治理的制度性缺陷日益显著，这主要体现在规则不平衡、约束不充分、改革缺乏动力和持续性以及发展关注不足上。
《21世纪》：规则的不平衡体现在哪里？
程国强：在补贴规模上，发达成员仍然存在大量补贴空间，发展中国家只有微量允许。受国内政治、社会等因素的影响，发达国家农业补贴具有典型的政治经济学特征，增加容易、削减困难。发达国家农业补贴中“黄箱补贴”占比接近3/4，近年来大多以调整补贴结构为主，把受WTO约束的“黄箱补贴”转移到WTO允许的“绿箱补贴”范围，至2018年发达国家“绿箱补贴”占比已上升至81%。目前，发达国家仍存在高达1470亿美元的巨额当期综合支持量（AMS）空间，发展中国家仅130亿美元，不足发达国家的9%。大量的补贴增加了发达国家农产品的出口能力，给发展中国家带来了巨大的溢出效应。
中国亟需健全自己的农产品供应链
《21世纪》：我国已成为世界最大的农产品进口国，但是一直受制于国际市场，不掌握农产品定价权。你对这个问题怎么看？
程国强：我觉得所谓的“定价权”是个伪命题。以大豆为例，中国每年进口1亿吨，占全球大豆贸易的七八成，却不会因为采购量大而获得价格优势。话语权掌握在主要的大豆出口国和有市场支配力的企业手中。在农产品贸易中，点价交易是最常见的交易方式之一，即以某一月份期货合约价格为基准，加上一定升贴水，以此来确定现货交易的价格。目前，中国绝大多数进口的大豆都是由跨国公司以点价方式卖出的。值得注意的是，在芝加哥期货交易所进行交易的，并不都是农产品贸易商，其中高达80%的参与者都是投机商。也就是说，农产品价格并不由真实需求决定，而是在很大程度上受到了投机行为的影响。比如，如果美联储降息，美元可能会贬值，投机者会大肆炒作农产品期货，使得农产品价格虚高。
要应对这样的金融化投机行为，我们需要更好的全球治理规则，对农产品衍生品工具进行限制。原本芝加哥期货交易所对投机是有限制的，80%做风险管理的套保，20%做价格发现的投机，但现在比例完全调转过来了。曾经美国的期货管理委员会对非贸易公司掌握的头寸是有限制的，但现在是不限量了，这在过去全球粮食危机期间产生了重大影响，使得大米的价格从300美元/吨左右涨到了1000多美元/吨。在点价方式下，我们可能会面临巨大的超额成本。我们曾经做过测算，2023年，同样9300万吨的进口量，比上一年要多支付100亿美元，比2019年要多支付250亿美元。
面对国际农产品价格的波动，中国唯一的应对方法是健全自己的农产品国际供应链。通过中国农业企业在境外自己投资，建设仓储物流、港口码头，直接从原产地采购，从而避免以点价方式跟跨国企业交易。这是真正改变全球农业贸易格局的方式。中国已经成为最大的农产品进口国，但现在70%-80%的农产品都是由跨国企业送到中国的港口，存在巨大的供应安全风险。
《21世纪》：在这样的背景下，中国农业企业“走出去”有怎样的前景？
程国强：实际上，机遇是存在的。比如，中国可以和巴西加强农业合作。作为大豆出口大国，巴西也很痛苦，出口量虽然巨大，但赚不到多少钱。1995年，巴西的大豆产量才1000多万吨，出口量仅有几百万吨，而随着中国对大豆消费需求的上涨，巴西的大豆产业迅猛发展，目前在它8000多万吨的出口中，6000万吨都是进入中国市场的。我们曾经计算过，2022年，在巴西收购大豆的价格是583美元/吨，但是这部分有多少是进入本地生产者口袋的，有多少是流出巴西经济体系之外的？实际上，绝大部分收益是被跨国公司拿走了，巴西本地的经营者并没有获得多少好处。
因此，中国农业企业可以考虑在巴西投资仓储物流。巴西地广人稀，仓储物流修到哪儿，粮食就可以收到哪儿，地开荒就开到哪儿。巴西也没有多少粮商，只要有粮仓，当地人就会卖粮。关键是要有自己的港口码头，因为当前这些粮食码头都是由跨国公司控制的，这是开展大规模农业贸易的基础。
实际上，以四大粮商为代表的跨国企业对中国粮食安全的影响主要就体现在对中国进口供应链的控制上，它们掌握了仓储物流、港口码头和国际贸易。但是中国完全可以通过市场化的竞争改变这样的局面，而且只要中国有意愿进行这样的投资，这个局面很快就有望改变。投资的难点在于周期比较长，并且投资规模较大，因此，很可能需要央企带头“走出去”。
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