摘要

重作判决是一项具有中国特色的给付类从属判决。实践中，重作判决的适用存在适用要件不完善和裁判形式不明确等困境。这不仅影响重作判决制度功能的发挥，也造成了重作判决与其他判决类型的混淆适用以及界分困难。重作判决的适用要件可归结为前提性要件、必要性要件、可能性要件，即被诉行政行为被撤销或确认无效、被诉行政行为或争议法律关系须被重新处理、被诉行政机关具备法定职责且具有重作可能性。在裁判形式方面，根据司法审查有限原则，同时兼顾救济实效性，重作判决应以程序性裁判为原则，以指示性裁判为补充。关于重作判决与其他判决类型的界分，不履行法定职责类案件应适用履行判决而非重作判决，重作判决与变更判决则是一般与例外的关系。

引言

重作判决是从属于撤销判决的、具有给付性质的辅助判决类型。通常认为重作判决是撤销判决的补充形式，主要适用于被诉行政行为被撤销，但相对人在行政法上的权利义务尚不明确的情形。重作判决制度具有鲜明的中国特色，是根植于中国实际的本土创造。然而，司法实践表明，重作判决制度仍存在一系列亟待回应的争议和问题。其一，重作判决适用要件规范的缺失，导致其适用的随机性和具体适用方式的不规范。其二，重作判决的裁判形式不明确，对于司法救济实效和国家权力之间的平衡结构产生了负面影响。一方面，程序性重作判决备受弱化重作判决纠纷解决功能的质疑。另一方面，实体性重作判决的出现存在司法权过度干预行政权的危险。其三，适用要件的缺失和裁判形式的不明确叠加，导致了重作判决与其他判决类型存在混淆适用和界分困难，重作判决的适用界限有待厘清。

重作判决的适用困境不仅影响其制度功能的发挥，也不利于行政诉讼判决体系的规范运行和良性运转。目前，学界对于重作判决的研究主要集中于制度必要性的探讨以及适用要件的完善。

然而，学者之间对于重作判决适用要件的讨论并未形成统一认识，对于重作判决适用界限问题的讨论并不充分，对于重作判决的裁判形式对权益救济效果以及权力平衡结构的影响更是未予关注。有鉴于此，本文尝试通过群案分析，探析重作判决的司法适用情况，解析其中存在的问题。在此基础上，尝试完善重作判决的适用要件，明确重作判决的裁判形式，并进一步廓清重作判决的适用界限，以期为重作判决制度的完善提供智识贡献，推动重作判决制度进一步迈向法治化轨道 。

一、重作判决的适用困境

为考察重作判决的适用情况，笔者检索了1989年至2022年间最高人民法院发布的指导性案例、公报案例以及各级人民法院公布的典型案例中适用撤销判决的案例共313件，其中附带适用重作判决的案例164件，重作判决的具体适用情况详见表1。根据表1可知，重作判决的适用存在如下问题：

（一）适用要件不完善

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及司法解释并未规定重作判决的适用要件，仅规定了适用重作判决的限制性要求，包括禁止无效重作以及限期重作。这一规范现状给重作判决的适用带来了如下困境：一方面，重作判决的适用充满随机性。根据表1可知，行政裁决类案件是适用重作判决的主要场域。作为解决特定民事争议的行政活动，违法行政裁决被撤销后，相关民事争议仍处于待解决的状态，此时存在判决重作的必要性。然而，实践中对于具备重作必要性的同类案件，法院对于判决的适用选择却并不一致。例如在“豪夫迈·罗须控股有限公司与中华人民共和国工商行政管理总局商标评审委员会商标纠纷案”中，为实质化解矛盾纠纷，法院撤销商标评审裁定后，作出了责令被告作出撤销争议商标裁定的实体性重作判决。而在“济宁无压锅炉厂与国家知识产权局专利复审委员会等专利纠纷案”中，法院仅作出撤销违法无效宣告决定，并未责令被诉行政机关重作。 另一方面 ，重作判决与履行判决之间存在混淆适用。根据表1可知，在适用重作判决救济原告请求性利益的案件中，行政机关不履行法定职责类案件共34件，占全部案件的20%。可见，不履行法定职责类案件已经成为重作判决的重要适用场域，这对于将督促和规范行政机关依法履行法定职责作为制度归依的履行判决而言无疑构成挑战。

（二）裁判形式不明确

根据《行政诉讼法》第70条的规定，重作判决原则上仅为程序性裁判，司法实践则对重作判决的裁判形式进行了能动扩展。根据表1，重作判决以程序性裁判为主，同时也不乏指示性裁判与实体性裁判的适用。为坚守司法底线，避免司法权过分侵入行政权作用的领域，程序性裁判是司法实践中适用最多的裁判形式。指示性裁判能够为行政机关的重作提供方向指引，有助于减少无效重作的风险，因而在实践中也有适用。如在“克里斯蒂昂迪奥尔香料公司与国家工商管理总局商标评审委员会商标行政管理案”中，最高人民法院对行政机关重新作出行政行为时应重点考虑的因素进行提示，为行政机关的重作指明正确方向。实体性裁判能够实现对公民权益最为彻底的救济，出于实质化解行政争议的考虑，一些法院在撤销诉讼中亦作出了实体性重作判决。如在“丹阳市珥陵镇鸿润超市与丹阳市市场监督管理局行政登记案”中，法院在撤销登记驳回决定的同时，直接责令行政机关对原告的申请重新作出登记。

重作判决的三种裁判形式对行政权的监督力度由浅入深。不同裁判形式不仅影响当事人权益救济的实效性，也关涉司法权与行政权的界限问题。此外，“明显不当”是适用重作判决的主要理由，实体性重作判决亦受到司法实践的认可。这意味着，一旦法院以“明显不当”为由作出实体性重作判决，将会导致重作判决与变更判决难以界分，二者可能产生竞合关系。实践中，法院对实体性重作判决的适用已经使一些学者对重作判决与变更判决产生混淆，有学者甚至认为，变更判决本质上就是“撤销判决+实体性重作判决”。

总之，适用要件的缺失和裁判形式的不明确不仅导致重作判决制度本身运行不畅、制度功能难以有效发挥，还造成了重作判决与履行判决的混淆适用以及重作判决与变更判决的界分难题，进一步导致了行政诉讼判决体系内部的混乱和无序。因此，重作判决适用困境的纾解须从两方面入手：一是从重作判决制度本身出发，通过完善重作判决的适用要件、明确重作判决的裁判形式，推进重作判决制度的规范运行。二是立足于行政诉讼判决体系的宏观视角，厘清重作判决与履行判决以及变更判决的适用界限，以确保行政判决体系的良性运转 。

二、重作判决适用要件之完善

学界对于重作判决的适用要件有过广泛讨论，形成了坚实的研究基础，但仍存在诸多不一致的理解，不利于重作判决的统一、规范适用，有必要进一步澄清。通过梳理，学界对于重作判决适用要件的总结总体上表现为重作判决的前提性要件、重作必要性以及重作可能性的逻辑结构。但是，学者之间对于上述适用要件的具体阐述又存在较大差异。

（一）重作判决的前提性要件

关于重作判决的适用前提，学界主要存在两种争论。一种观点认为，根据《行政诉讼法》的规定，重作判决从属于撤销判决，当且仅当法院作出撤销判决时才能同时适用重作判决。另一种观点认为，凡是行政行为被否定的场合均有要求重新作出行政行为的可能。因此，除撤销判决外，确认判决也可以附带重作判决。上述两种观点均存在可争议之处。第一种观点忽视了其他判决类型下的重作需求，第二种观点则未注意到确认判决下重作的可能性与必要性。在我国，确认判决包括确认违法判决和确认无效判决。确认违法判决属于“口惠而实不至”的判决类型，其特点是仅在法律上否定被诉行政行为的合法性，但仍保有其效力。在被诉行政行为依然存在且有效的情况下，行政机关无法针对同一法律关系再为处理决定。而当确认违法判决适用于行政机关不履行或拖延履行法定职责，并且判决履行没有必要的情形时，同样没有必要作出具有给付性质的重作判决。可见，主张确认违法判决附带重作判决既无可能、也无必要。与确认违法判决的法律效果不同，确认无效判决是在法律上对自始、当然不发生效力的行政行为予以法律确认。由于被诉行政行为自始不生效力，此时判决行政机关重作并不构成重复处理。因此，本文认为，在具备权益保护必要性时，确认无效判决也可以附带重作判决。

（二）重作判决的必要性要件

学界对于重作判决必要性要件的讨论聚焦于重作判决的适用对象。一种观点认为，重作判决适用于授益性行政行为（主要指拒绝履职行为）、行政确认以及行为违法应受制裁三种情形。另一种观点认为，重作判决原则上仅适用于授益性行政行为（包括不履行法定职责行为），出于维护公共利益的考虑，也可例外适用于负担性行政行为。还有一种观点认为重作判决只适用于负担性行政行为。本文以为，上述观点均有失偏颇。

从制度目的来说，重作判决是以维护国家利益、公共利益以及他人合法权益为目的判决类型。重作判决的客观属性决定了出于公益维护的需要，重作判决可适用于负担性行政行为。如在“公安县环保局行政处罚案”中，法院撤销行政处罚后，为保护生态环境同时责令公安县环保局重新作出行政处罚。从制度功能而言，重作判决是确保撤销判决实效性的制度设计，其制度功能在于弥补撤销判决纠纷解决能力的不足。因此，在判决撤销无法切实化解矛盾纠纷、满足当事人权益救济需求的情况下，也存在适用重作判决的必要。如在“永吉县尤达物资经销处诉永吉县人民政府房屋征收补偿案”中，法院在撤销违法补偿决定后，为确保原告的补偿利益得以实现，同时责令被告重新作出征收补偿决定。此外，为满足特定民事争议的解纷需求，重作判决也被广泛适用于行政裁决案件。在本文考察的164件案例中，行政裁决类案件共95件，占到全部案例的58%。在上述两类案件中，征收补偿行为为授益性行为，行政裁决则既可能为授益性行为，也可能为负担性行为。由此可见，重作判决不仅可以适用于负担性行政行为，亦可适用于授益性行政行为。同时，具备公益保护需求与存在纠纷解决、权益救济的现实需要应当构成限制重作判决适用的考量因素。这表明，对重作判决必要性要件的考察，关注重点不在于重作判决适用对象的限定，而在于判断被诉行政行为以及争议之法律关系是否存在被重新处理的需要。

此外，需要说明的是，尽管重作判决的适用对象广泛，但并不包括行政机关怠于履职行为以及拒绝履职行为。原因在于，自《行政诉讼法》颁布实施以来，“拖延履职”即为履行判决的法定裁判情形，而对于拒绝履职的认识则经历了从模糊到清晰的发展历程。具体而言，1989年《行政诉讼法》中履行判决的适用包括“不履行”和“拖延履行”两种情形。基于此，对于拒绝履行应适用何种判决类型，学者们站在不同的解释立场上得出了不同的结论。其中，一种较有影响力的观点认为，履行判决适用于行政机关消极的不作为。由于行政机关拒绝履职在形式上表现出了积极的作为姿态，故而在此类案件中不能适用履行判决，而应适用撤销并重作判决。这种形式化理解“行政不作为”内涵的解释思路深刻影响了拒绝履行法定职责案件的审判实践。然而随着新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）（以下简称《适用解释》）的出台，拒绝履行法定职责行为的性质定位逐渐清晰，作为行政机关不履行法定职责的一种表现形式，拒绝履行法定职责案件的法定裁判类型应为履行判决。因此，尽管事实上在不履行法定职责案件中具备重新作出行政行为的必要性，但由于法律规范已经为此类案件创设了适当的裁判类型，因而重作判决不适用于行政机关不履行法定职责行为。

（三）重作判决的可能性要件

重作判决可能性要件包括法律上的可能性和事实上的可能性。对于法律上的可能性，学界分歧较大，主要争论在于被诉行政行为存在“主要证据不足”和“超越职权”等违法瑕疵时能否判决重作。

被诉行政行为“主要证据不足”时能否判决重作取决于重作行为的性质，即重作行为是原行为的延伸还是一个新的行政行为。反对者认为重作行为是原行为的延伸，因而当原行为存在“主要证据不足”违法瑕疵时，判决被告重作属于未审先判，有违法治原则。肯定论者则指出行政机关对于重作行为具有裁量空间，相对人对重作行为不服亦可以申请行政救济或司法救济。从这一角度而言，重作行为是行政机关作出的新的行政行为。实际上，关于重作行为的性质可从司法解释的相关规定中予以确定。《适用解释》第90条规定，主要事实或主要理由有改变的，不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，这一规定从侧面肯定了行政机关重作时的取证权。否则，基于相同的证据材料，行政机关无法作出改变主要事实或主要理由的行政行为。换言之，基于肯定重作行为是一个新的行政行为的立场，司法解释允许行政机关在重作时重新取证，这也进一步明确了当被诉行政行为因“主要证据不足”被撤销时，可以适用重作判决。

关于被诉行政行为存在“超越职权”违法瑕疵时能否判决重作的问题，学界尚未形成一致意见。在本文考察的案例样本中，也并未出现以“超越职权”为由作出重作判决的案例。在相关论争中，肯定论者主张法院可以在符合条件的情况下，通过追加第三人的方式责令其他行政机关重作。否定论者则认为法院依职权将其他行政机关追加为第三人，此种司法能动已经突破了法治底线。因而，只有当被诉行政机关具有法定职责时才能判决其重作。对于这一问题，本文以为，“超越职权”不能作为法院适用重作判决的理由。原因在于，当行政机关超越职权作出行政行为时，被越权机关并无作为第三人参加诉讼并承担重作义务的必要和可能。我国《行政诉讼法》为行政诉讼第三人的判定设定了两种情形，包括“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”或者“与同案处理结果有利害关系”。基于我国行政诉讼“民告官”的制度定位，第一项标准中“没有提起诉讼”的限定意味着，“同被诉行政行为有利害关系”的第三人必然不能包括行政机关。因此，行政机关只有在“与同案处理结果有利害关系”时才可能作为第三人参加诉讼。

实践中，当被诉行政机关存在越权执法时，被越权机关的表现主要有两种：一是被越权机关针对同一事实、同一对象作出了与被诉行政机关互相矛盾的行政行为；二是被越权机关尚未作出任何行政行为。在第一种情形下，由于法院的裁判结果可能会影响被越权机关行为的合法性，因而其能够作为第三人参加诉讼。当法院判决撤销被诉行政行为时，即意味着被越权机关的行为可以继续合法有效存在，此时并无必要判决其重作。在第二种情形下，法院基于查明越权事实的需要，也可以追加被越权机关为第三人。此时被越权机关属于“事实关系第三人”，在诉讼中仅发挥类似“证人”的作用，通常不能判决其承担实体性义务，因而并不能对其施加重作义务。此外，当被越权机关尚未对争议之法律关系行使首次判断权时，判决其重作也不符合“重作”之意蕴。因此，只有当被诉行政机关具备相应法定职权时，才可能适用重作判决 。

三、重作判决裁判形式之明确

（一）以程序性裁判为原则

不同的裁判形式反映着不同的司法审查强度，司法审查强度背后体现的则是一国宪政体制下的权力配置结构。权力分工与制约是我国国家权力配置的基本原理。根据这一原理，司法权与行政权依据职能最优原则由不同国家机关掌握，并通过对国家权力运行进行合法性评价的方式实现权力制约。然而司法权与行政权在价值目标与功能方面的差异决定了，即使司法有权审查行政机关的行为，也不能完全替代行政或重复行政的工作，否则不仅会破坏职能分工的要求，还会破坏国家制度设计的初衷。因此，行政诉讼必须坚持司法审查有限原则，在行政诉讼裁判形式方面，体现为应当控制和警惕实体性裁判的适用和泛滥。

变更判决是人民法院行使司法变更权的产物，是我国实体性判决的典型代表。其特点是以维持行为效力为前提进行的内容调整，不包括消灭行为效力或宣示无效状态的广义上的“改变”。与变更判决相同，重作判决也是行使司法变更权的结果。但仔细观察可见，实体性重作判决对行政权力的介入程度更甚于变更判决。实体性重作判决是在彻底否定被诉行政行为的基础上，对重作的形式和内容予以限定。形式上是由行政机关重作，本质上是司法权代行行政权，属于广义上的“改变”。由于重作判决的适用范围广泛，对实体性重作判决的承认，将会加剧重作判决与其他判决类型之间的选择适用困境，模糊行政诉讼与行政复议之间的功能区分。实体性重作判决适用的泛滥，不仅会破坏司法权与行政权的平衡结构，甚至会对行政诉讼的宪制基础造成威胁。因此，重作判决应坚持以程序性裁判为原则，避免作出实体性重作判决。

（二）指示性裁判为补充

“司法审查本身带有许多固有的职能限制，设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定。”司法的这一特性决定了程序性裁判是行政裁判最基本的形式。然而，程序性裁判存在救济效果有限、救济效率低下等固有局限。因此，以程序性裁判为原则的重作判决也不可避免地存在解纷能力较弱、权益救济效果不佳的弊病。基于此，为保障有效重作、提升救济实效性，同时又不逾越司法权的必要界限，可参考英国的附指示撤销判决制度，以及法国具有间接强制力的越权判决制度，以指示性裁判作为程序性裁判的补充。具言之，法院在判决行政机关重作的同时，可在裁判理由部分对后续的事实认定以及法律适用问题提供必要参考，为行政机关的重作提供方向性指引。在我国重作判决的适用实践中，已经出现了指示性重作判决的适用。在“诺瓦提斯公司与国家知识产权局专利复审案”中，法院在判决重作的同时对行政机关重新审查时应适用的法律规范进行了指示。指示性裁判的适用对于提升重作效率、防范重作判决制度空转、避免循环诉讼具有积极意义。因此，重作判决应在坚持以程序性裁判为原则的基础上辅之以指示性裁判，如此，才能在法治框架内最大限度的发挥重作判决的制度效用 。

四、重作判决的适用界限：相关判决的适用辨析

（一）重作判决与履行判决的适用界分

重作判决中的“重作”一词表明该类判决的适用须以客观上存在一个行政行为为前提。因此，当行政机关逾期不履行法定职责，也即行政机关在形式上抑或实质上均无“作为”的情况下，并没有适用重作判决的基础。与行政机关逾期不履行法定职责不同，由于行政机关拒绝履行法定职责在形式上存在一个拒绝行为，在此种情况下适用重作判决并无逻辑上的障碍。尽管规范上已经明确履行判决是拒绝履行法定职责类案件的法定裁判类型，但司法裁判观念并未同步更新。基于本文的考察，在31件适用重作判决的拒绝履行法定职责案件中，新《行政诉讼法》出台后裁判的案件就有22件。实践中大量拒绝履行法定职责类案件仍在适用重作判决与履行判决之间摇摆。究其原因，一方面可能是因为司法裁判者仍然固守“行政不作为”的形式化理解；另一方面，学界对于履行判决无法解决行政行为存续力这一解释难题的质疑，使得司法裁判者在拒绝履行法定职责类案件中面对履行判决望而却步。重作判决与履行判决在功能上的相似性导致在拒绝履行法定职责案件中，重作判决被移植为履行判决的救济形式之一，履行判决的独立地位受到威胁，其适用空间也被大为限缩。实际上，学界针对履行判决提出的学理质疑尚有解释空间。此外，从救济实效性的角度出发，在拒绝履行法定职责类案件中适用履行判决更有利于争议的实质化解。

1.对履行判决学理争论的 回应

根据行政行为存续力理论，行政行为具有拘束效力，在被合法的撤销或变更之前，行政机关不得作出与该行政行为相左的行政决定。在行政机关拒绝履行法定职责案件中，因事先存在一个拒绝决定，原告如若想获得其申请的行政决定，首先须确保该拒绝行为的效力得以消灭。在这个意义上，撤销+重作的判决组合更符合拒绝履行法定职责案件的裁判逻辑。而对于履行判决是否同时蕴含撤销拒绝行为的效果，则存在诸多争论。肯定说认为对于行政机关的拒绝处分无需再提起撤销诉讼，只需提起课予义务诉讼。因为课予义务诉讼除能要求行政机关履行相应职责外，还包括撤销原拒绝决定的成分。否定说则主张为使法律关系明确，课予义务诉讼与撤销诉讼应一并提起。上述两种观点各有优劣，肯定说的问题在于说理不够充分，难以使人心悦诚服，以至于有学者认为肯定说所主张的“履行判决已包含撤销功能”的论断实际上只是一种推定。否定说则因主张原告需提起两种诉讼类型才能实现其权利救济需求而存在诉讼成本增加的弊端。

面对学界对于肯定说的批评，德国联邦行政法院提出的“课予义务诉讼之延宕效力理论”可为支持者的论断提供更有力的学理支撑。在德国联邦行政法院看来，在拒绝履行法定职责案件中，无论拒绝决定被撤销与否，该拒绝决定都会因拒绝处分之诉的提起而不再具备存续力。因为，针对被诉的拒绝处分而言，课予义务诉讼的提起产生了课予义务诉讼之延宕效力。一旦原告获得胜诉，其在获得其申请的行政决定的同时，原拒绝决定也会因欠缺存续力而不再发生拘束行政机关的效果。这就意味着，课予义务诉讼实际上具有实现撤销之诉的功能。据此，在拒绝履行法定职责案件中，原告只需提起课予义务诉讼即可获得“撤销”与“课予义务”之双重效果。可见，在拒绝履职案件中适用履行判决并无学理障碍，且对于相对人而言更符合诉讼经济原则。

2.基于救济实效性的考量

在裁判形式方面，重作判决以程序性裁判为原则，指示性裁判为补充。根据《行政诉讼法》的规定，履行判决原则上也仅为程序性裁判，《适用解释》第91条则对履行判决的具体裁判形式作进一步扩展，包括判决被告履行法定职责的程序性裁判，以及裁量权缩减为零情形下的实体性裁判。这就意味着，相对于只能作出程序性裁判以及指示性裁判的重作判决而言，履行判决对于原告权益的救济力度更大、更富实效性。

从诉讼目的出发，在拒绝履行法定职责类案件中，原告的诉讼目标是获得其所欲申请的行政行为，因而法院在审查行政行为合法性的基础上，还要重点审查原告是否具备相应的请求权基础，并对原告的诉讼请求予以必要回应。由于重作判决只是在否定违法行政行为效力的基础上课予行政机关重作义务，实体性履行判决则更进一步明确行政机关作为义务的内容。因而，在裁判类型的选择上，履行判决对于原告诉讼目的的实现更具优势。

（二）重作判决与变更判决的适用界分

作为撤销判决的补充形式，变更判决与附属于撤销判决的重作判决有着极其密切的亲缘关系，特别是当法院作出实体性重作判决时，两者在法律效果上几乎无异，仅存在效率上的差别。因而有学者指出变更判决与撤销重作在本质上是相同的。然而，根据前文所述，为防止司法变更权的肆意扩张，破坏国家权力之间的平衡结构，应避免以实体性裁判的形式作出重作判决。据此，裁判形式的差异为重作判决与变更判决之间的选择适用提供了清晰的区分标准。此外，从制度定位出发，重作判决与变更判决也并非是处于同一序列的判决类型。变更判决是基于我国国情的立法妥协的产物，是对权力分工原则的有限突破。同时为避免司法权过度侵犯行政权，只有在行政机关无判断余地以及裁量权限缩为零时才可能适用变更判决。与变更判决不同，立法者对于重作判决的定位则是权力分工原理的体现，是对法院不能替代行政机关作出行政行为原理的强调。根据这一立法定位，重作判决原则上仅为程序性判决。在适用要件方面，行政机关无判断余地以及裁量权限缩为零也并非适用重作判决的限制性条件。因此，严格来说，变更判决不仅是撤销判决的补充形式，其也是撤销并重作判决的有益补充。

综上所述，撤销判决、重作判决以及变更判决三者之间是包含与被包含的关系，其适用范围逐渐缩小，适用条件逐渐严苛，对权力的监督和权利的救济力度逐渐增强。因而，在行政处罚案件中，变更判决具有优先适用性。关于行政处罚明显不当情形下裁判类型的适用选择详见图1。

结论

重作判决的适用要件可归结为前提性要件、必要性要件以及可能性要件。重作判决的适用前提可扩展至确认无效判决，但不应包括确认违法判决。必要性要件的判断重心在于是否具备重新处理的现实需求，而非局限于适用对象的框定。尽管重作判决的适用对象不局限于具体行为类型，但并不包括行政机关不履行法定职责行为。此外，当被诉行政行为主要证据不足，行政机关重作时仍可再次取证，但若被诉行政行为存在超越职权违法瑕疵，则并无适用重作判决的余地。在裁判形式方面，基于司法审查有限原则，重作判决应以程序裁判为原则，以指示性裁判为补充，以降低无效重作的风险。在判决类型的界分方面，怠于履行法定职责案件并无适用重作判决的基础。基于诉讼经济与实质化解行政争议的考量，拒绝履行法定职责案件应适用履行判决而非重作判决。变更判决是重作判决的补充形式，两者是例外与一般的关系，因而在行政处罚明显不当案件中，变更判决具有优先适用性。