“四大检察”全面协调充分发展是新时代法律监督的理论创新，也是回应人民群众更高要求的实践重任。十三届、十四届全国人大会议关于最高检工作报告的决议连续5年对推动“四大检察”全面协调充分发展提出要求。应勇检察长强调，要以研究优化“四大检察”的履职结构比，依程序办案与依职权监督的案件结构比，依程序移送、依申请受案与主动发现的案源结构比，推动“四大检察”全面协调充分发展。
全面协调充分发展理念为检察履职提供了“结构性”要素，要求“四大检察”全面协调充分发展，对行政检察而言，则要求各项行政检察职能全面协调充分发展。北京检察机关锚定行政检察现代化发展目标，遵循“数量是基础，质量是关键，结构调整是重点”的要求，着力破解行政检察产品“供给不足”“质效不高”“结构失衡”等突出问题。一方面，坚持“高质效办好每一个案件”的基本价值追求，在更加重视质量的同时，更好统筹“有数量的质量”和“有质量的数量”；另一方面，贯彻全面协调充分发展理念，创设行政检察“结构比”评价指标，持续补短板、强弱项、调结构、增优势，以持续优化行政检察“结构比”助推“四大检察”全面协调充分发展。
今年1月至5月，北京检察机关全面履行各项行政检察监督职能，共办理各类行政检察案件6665件，同比增长10.13%，在“四大检察”履职结构中的占比由2020年的2.4%提升到13.41%，有效助推提升“四大检察”发展的全面性、协调性。
一、行政检察“结构比”的理论和实践基础
“结构比”的要义在于坚持体系性、结构性，统筹兼顾，提升法律监督整体效能。从理论上讲，首先，合理设置行政检察“结构比”是由法律监督权的宪法定位和基本属性决定的。人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，兼具法律监督属性和司法属性的“双重属性”，行权履职也就兼具了监督的主动性和司法的被动性。依职权主动履职是创设“结构比”评价指标的核心和关键，有利于突破程序移送、申请监督、被动履职的结构桎梏。其次，合理设置行政检察“结构比”是“法定职责必须为”对检察权运行提出的要求。依照宪法法律履职是检察机关厉行法治的基本前提和必然要求，不能挑肥拣瘦、厚此薄彼，而应补齐短板，全面履职，解决“偏科”问题。再次，以“结构比”为抓手更好发挥业务管理作用，是强化对执法司法权制约监督的内在要求。检察业务管理以“案件”为对象，对各类行政检察监督事项实行“案件化”办理，是创设“结构比”评价指标的基础。分析研究行政检察“结构比”，是推动实现高水平管理的重要体现，更有利于强化司法权内部制约监督，促进高质效办案。
从实践上看，新时代中国特色社会主义检察制度不断丰富完善。行政检察的传统职责是行政诉讼监督，以当事人不服人民法院生效裁判申请检察监督为主，更多体现出监督的被动性。进入新时代，行政检察职能不断充实、做实，对监督的主动性提出了更高要求。这一方面来自党中央的明确授权。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》均明确了检察机关可以对行政机关违法行使职权或者不行使职权的情形进行监督。另一方面则来自行政检察各项职能的优化配置。一是行政诉讼监督除生效裁判监督外，向行政审判和执行（含非诉执行）活动监督拓展，向“诉讼外”的行政违法行为、行政强制措施（如强制隔离戒毒）监督拓展，依职权监督的比例上升。二是更加注重行刑双向衔接，将行刑反向衔接职责划转至行政检察部门，对融合履职的要求更高。同时，深入实施数字检察战略，以破除数据壁垒、打通监管堵点为切口，坚持一体履职、综合履职、能动履职，推动形成“个案办理—类案监督—系统治理”，实现“由案到治”。
二、行政检察“结构比”主要指标设置考量
北京检察机关认真贯彻落实党中央关于“全面深化行政检察监督”的要求，围绕行政检察案源、行政检察履职、行政检察监督三个方面，合理设置“结构比”评价指标，牵引带动各项行政检察职能全面深化、不断优化。
何为行政检察案源“结构比”？即行政检察监督案件的来源——依程序移送、依申请受理、依职权主动发现的结构比例。其中，依职权主动发现的案件占比越高评价越高，旨在破解行政检察履职不充分问题。具体来看，目前全国检察机关行政生效裁判监督案件以依申请受理为主，案件占比达九成以上，而行政审判和执行活动（含非诉执行）监督案件则以依职权主动发现为主，案件占比也超过九成。行刑反向衔接案件主要来源于刑事检察部门在作出不起诉决定后的依程序移送。而行政违法行为监督案件主要来源于“在履行法律监督职责中发现”，由行政检察部门主动发现或者其他检察部门依程序移送后办理，不能依申请受理。从北京检察机关的实践来看，2020年行政检察案源“结构比”，即依程序移送、依申请受案、依职权主动发现案件的比例为0∶95.33∶4.67，而今年1月至5月则为30.98∶16.34∶52.68。由此可见，在依申请受理的案件量年均上升20%以上的情况下，依职权主动发现的案件占比提升了近五成，行政检察的案源结构发生了根本性变化，行权履职更加积极主动。
何为行政检察履职“结构比”？即行政生效裁判监督、行政审判活动监督、行政执行活动（含非诉执行）监督、行刑反向衔接与行政违法行为（含强制隔离戒毒）监督各项检察履职的结构比例。设置履职“结构比”评价指标旨在破解行政检察履职不全面、不均衡的问题，避免存在履职“缺项”、职责“缺位”的情况。在落实最高检“探索监督事项‘案件化’办理”要求的基础上，2020年北京检察机关行政生效裁判监督、行政审判活动监督、行政执行活动（含非诉执行）监督、行刑反向衔接、行政违法行为监督的比例为93.17∶2.16∶4.67∶0∶0，而今年1月至5月则为13.30∶1.88∶1.46∶30.98∶52.38。由此可见，以“案件化”办理做实行政检察监督，履职“空白”被消除，行刑反向衔接、行政违法行为监督成为行政检察新的履职增长点，从行政生效裁判监督的“一枝独秀”到“满园春色”，行政检察履职更加全面。
何为行政检察监督“结构比”？即行政“诉讼内”监督、行政“诉讼外”监督所提出的监督意见数的结构占比，前者的结构占比越高则评价越高。设置监督“结构比”重在强化行政“诉讼内”监督这个“重心”，同时规范有序开展行政违法行为监督等“诉讼外”监督，全面提升办案质效，实现有力监督。行政“诉讼内”监督既包括对行政生效裁判提出抗诉或再审检察建议、对行政审判活动和行政执行活动（含非诉执行）提出纠正违法检察建议，也包括对在履行行政诉讼监督职责中发现的行政违法行为的监督。行政“诉讼外”监督主要是指在履行行刑反向衔接等职责和强制隔离戒毒检察监督中开展的行政违法行为监督。2020年北京检察机关开展行政“诉讼内”监督、行政“诉讼外”监督的比例为100∶0，而今年1月至5月则为51.81∶48.19，“诉讼内”监督和“诉讼外”监督双轮驱动的行政检察监督新格局已然形成。
三、行政检察“结构比”的优化方向与对策建议
“结构比”评价指标对强化检察权监督属性、推进检察工作现代化的作用已经日益显现，未来可从四个方面予以优化，引领行政检察全面深化做实，实现高质量发展。
一是持续强化行政诉讼监督，夯实发展根基。落实“行政检察的重心是行政诉讼监督”的要求，研究优化“结构比”从“更多体现数量”向“全面体现质效”演进的方法，在衡量案源结构、履职结构、监督结构的基础上，推动将检察机关开展类案监督、行政争议实质性化解、提出社会治理检察建议等纳入“结构比”评价指标，深耕行政诉讼监督，客观、全面地评价行政诉讼监督质效。
二是坚持“一体化”办案，提高监督质效。注重“集约配置”与“均衡布局”相结合，发挥司法改革省级统管体制优势，将“结构比”等检察业务数据的分析研判与检察资源的科学配置有效统一起来，增强行政检察供给与需求的适配性、灵活性，充分激发统一调用辖区检察人员的制度赋权效能，助推监督质效持续提升。
三是杜绝“跟风式”监督，避免新的结构失衡。“结构比”没有最优只有更优，最重要的是激励依法履职的主动性，客观反映履职情况。客观、科学、真实、合理即为优，不能为了单纯追求某种结构比例上的平衡而人为地控制案件办理，或选择性办案，坚决杜绝数据注水、数据美容和任何违背司法办案规律的行为，以免造成新的结构失衡。
四是科学调配人员力量，充实人才队伍。行政检察起步晚、底子薄、基础弱，但随着传统职能不断深化、新的职能不断探索和拓展，履职要求不断提高。比如，行刑反向衔接需要与刑事检察融合履职，而行政诉讼监督与民事检察、行政违法行为监督与行政公益诉讼检察存在一定程度的履职共性。应根据行政检察履职“结构比”科学分析岗位适配性，有针对性地调整具有行政法学专业背景、相应工作经历的人才充实到行政检察队伍中，配优配强行政检察办案力量。
（作者分别为北京市人民检察院行政检察部主任、二级高级检察官，全国检察业务专家李显辉；北京市人民检察院行政检察部一级检察官助理张昊天）
（来源：检察日报·政和周刊）
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