文/对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、国际经济贸易学院政治经济学系主任陈福中，广州粤港澳大湾区研究院副研究员刘艾雯

中国金融监管内外环境日益复杂多变，地方金融监管正逐渐成为风险防控长效机制的重要组成部分。本文旨在探讨新形势下完善地方金融监管体制的必要性和重要性，分析当前所面临的挑战，并提出相应的完善思路。

全球金融市场危机四伏，金融创新持续深化，叠加国内金融市场体系的结构性调整，金融监管面临着前所未有的挑战。地方金融监管已成为金融防线的重要组成部分，其改革与完善对于构建风险防控的长效机制具有重要意义。然而，当前地方金融监管体制仍存在诸多不足，如法律法规不完善、央地权责边界模糊、协调机制不畅等，这些问题严重影响金融监管的效率与效果。如何完善地方金融监管体制，已成为当前金融监管领域亟待解决的重要问题。

目前，学界对我国金融监管体系的研究主要集中于中央监管，尤其在2023年新一轮党和国家机构改革后，关于地方金融监管体制的研究明显不足。本文首先就新形势下完善地方金融监管对构建风险防控长效机制的重要性和必要性进行阐述，接着分析金融监管机构改革后地方金融监管体系存在的问题，最后在此基础上，提出进一步完善地方金融监管为构建风险防控长效机制蓄势赋能的政策建议。

新形势下如何认识地方金融监管体制

近年来，金融监管面临越来越复杂的内外经济环境和形势。外部而言，全球经济持续衰退的风险仍然存在，地缘政治冲突加剧，逆全球化纷争下供应链进一步割裂。多国通胀反复，公共债务水平居高不下。财政压力下经济和金融危机四伏，国际金融市场波动剧烈，风险事件频发。国内而言，随着经济和社会的结构调整，以及技术和产业的升级发展，互联网金融等新业态迅速发展，金融工具持续创新。与此同时，在地方层面，房地产与地方债务等问题层出不穷，为很多中小型银行等地方金融机构的经营带来压力，加上各地经济产业发展的产业金融需求以及社会发展的普惠金融需求激增，对处于金融风险防控最前线的地方金融监管提出了更高的要求。

一国金融监管职责的央地协调需要与国家行政管理体系和金融运行体系相适应，才能构建风险防控长效机制。美国基于其联邦制的特点，采用了典型的二元金融监管架构。联邦层面的联邦储备委员会、证券交易委员会和联邦存款保险公司等都设立了分支机构，如美联储系统在州层面的大区联邦储备银行等。由于其政治体制下各州法律环境不同，以及金融市场的复杂性和差异性，美国的地方金融监管具有较大的自主权，甚至能够发起地方性的金融制裁行为。美国央地金融监管协调除了法律规制外，有的还通过委员会的投票机制进行干预。而欧盟虽然成员国众多，但成员国让渡了很多金融监管权力以构建欧盟统一市场。

从整个欧盟层面来看，欧洲金融监管体系（ESFS）呈现出高度集中的特点，宏微观审慎监管都在欧洲央行，并设置三大行业监管机构进行统一监管和风险处置。各成员国的金融监管受欧盟层面影响较大，欧盟和各成员国代表共同组成决策委员会以保障上下协调。此外，英国的地理范围相对较小且金融市场集中，金融监管呈现出中央高度集权特征：主要监管职能均由中央层面进行，仅央行在地方上设立小型代表机构履行一些沟通与信息搜集职能；审慎监管局与金融行为监管局均无地方分支机构，地方政府对金融监管的影响极小。

新中国成立以来，我国的央地金融监管体制伴随金融市场的发展进行了多次调整，可主要分为六个阶段（见表1）。改革开放初期，中国人民银行在计划经济时代高度集中“统存统贷”的模式发生改变。除了中央成立的专业银行之外，地方信用社等各类金融机构迅速兴起。这一阶段由中国人民银行进行集权式金融监管，并将地方性金融机构的审批权“放权让利”至地方分支机构。然而，当时央地权责并未清晰划分，地方金融监管混乱。

1993年，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行随后逐渐将地方分支机构的很多监管权力收回。1998年，中国人民银行内部整合九大分行进一步集权，国务院证券委员会并入中国证券监督管理委员会（简称证监会），同年中国银行保险监督管理委员会（简称保监会）成立。2003年，中国银行业监督管理委员会（简称银监会）成立，“一行三会”垂直管理模式确立。这一时期重新加强了中央金融监管集权，但地方非正规金融机构仍然存在；同时，地方监管权力缺失，导致监管真空下的乱象滋生。

从2008年开始，中央金融监管机构再次探索将地方性金融机构的审批、监测和风险处置等权力下放，地方金融办公室逐渐承担一定的地方金融发展和监管职责。2011年，“十二五”规划正式提出“完善地方政府金融管理体制”。这一时期各类地方性新型金融业态蓬勃发展，相比地方无监管时期更规范，但仍存在权责不清等问题。

2017年，第五次全国金融工作会议明确了地方金融监管范围，即地方政府要按照中央统一的规则，强化属地风险处置责任，成立金融稳定发展委员会，“一委一行两会”格局形成，并对地方金融监管对象“7+4”类金融机构进行了明确。地方金融办公室逐渐转为地方金融监管局，金融监管和风险处置职能加强。

2023年，《党和国家机构改革方案》的颁布开启了新一轮金融监管改革，组建中央金融委员会、中央金融工作委员会和国家金融监督管理总局，金融稳定委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室，形成“两委一行一局一会”格局。同时，逐步完善地方金融监管体制，以中央金融管理部门和地方派出机构为主，统筹优化地方派出机构设置和力量配备，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局和金融办公室等牌子。

从我国金融监管格局变化和国际经验可以看出，一国金融监管体制需要与央地行政管理和金融运行体制相适应。新形势下，我国金融风险的隐蔽性和潜伏性日益明显。金融监管和风险处置的复杂性增加，与地方财政和产业等政策协调的要求提高，逐渐成为构建风险防控长效机制的重要组成部分。在中央统一监管协调的基础上，完善地方金融监管体系，一方面能够从横向和纵向布好金融监管的最基础防线，有针对性地防范区域金融风险，尤其是对区域经营的小微金融机构进行有效监管，维护地方金融稳定；另一方面也能够发挥地方主观能动性，增加普惠金融等产品供给，提升金融服务地方实体经济的能力。

地方金融监管体制存在的问题

央地纵向协调不足

地方金融监管在纵向的央地协调上仍面临严峻挑战。一是法律法规制度不完善，地方金融监管的具体职权很多来源于上级监管部门委托，法律层级主要是规范性文件，且不同部门不同时期授权混乱，缺乏稳定性。全国性的《地方金融监督管理条例》在国务院2024年的立法工作计划中从“拟审议”阶段又降至“预备制定”阶段，短期并不具备出台条件，而部分省市制定的区域性金融监督管理条例存在差异，容易出现监管漏洞和监管套利。

二是中央与地方金融监管机构的权力责任界定不清晰，重复监管与监管真空并存。例如很多地区农村信用社的监管责任在金融监管部门和当地政府委托的信用社之间存在交叉重叠；又如各种新型金融业态的监管责任归属往往远滞后于金融创新，风险监测和早期处置职责难以落实。

三是央地金融监管机构协调机制不完善，制定监管政策的中央政府机构对地方的情况很难全盘掌握。发达地区与欠发达地区金融发展程度差异较大，各地对金融风险的认知不一，加上央地信息不对称很容易导致风险化解不及时。四是在此次新一轮金融监管体制改革中，中国人民银行由大区分行重回省分行制度，并将县（市）支行的相关职能上收至地（市）中心支行。部分金融监管职能剥离，地方微观审慎与宏观审慎的协调、机构监管和功能监管的兼顾更加困难，对金融机构开展监管检查震慑的效果以及进行窗口指导的效果降低。此外，中国人民银行统计数据质量下降，也可能影响风险监测与分析预警的有效性......

本文系北京市社会科学基金一般项目“北京数字经济与实体经济融合发展研究”（项目批准号：23JJB009）阶段性成果

付费¥5

阅读全文

文章来源丨《清华金融评论》2024年6月刊总第127期

本文编辑丨王茅

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

Review of Past Articles -

01

02