宋神宗将理财和策划对外政策的重责大任，都交付给王安石。王安石的学问、德行，在当时的士大夫之间，早已知名。他担任地方官，在政事上也颇有表现。从宋仁宗庆历七年（1047）到皇祐元年（1049），他担任鄞县知县，在任内兴筑堤堰，疏浚河渠；借贷官谷给农民，等收成后再加轻微的利息还给官府；用孔庙设立鄞县县学，聘请当地受人敬重的儒者杜醇出来主持。后来他推动的农田水利法、青苗法，都源于此。他对教育人才的重视，也在这时已经表现出来。
王安石曾经多次在地方上任官，深见民间豪富兼并所造成的弊害，又正值国家财政窘象愈来愈扩大的时期，他深思熟虑，逐渐形成他建基于经学之上的以义理财思想。他在经学上有很深的修养，对于《易》《诗》《书》《礼》等经书，都有自己的见解，唯独不谈《春秋》，经书之外，诸子百家之书也无所不读，可是目的仍在印证经书。他在推行新法时为了使新法顺利实施，所采取的一些措施，在别人看来无异于管、商之术，而他不在意也不否认这种批评。熙宁三年（1070）初行青苗法时，他和陈升之在宋神宗面前曾有一次争论，陈升之指责王安石说：“议令者有罪，乃商鞅法。”陈升之的说法，见于当时一般士人都会读到的《史记·商鞅列传》。王安石则答复以“议令者死，管子已如此言”。按，《管子·重令·外言》有“亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死，五者有死而无赦”之文；较晚的《商君书·定分》也有类似的话，“有敢剟定法令，损益一字以上，罪死不赦”。王安石熟读《管子》《商君书》，才能如此答复；而他这样回答，更坐实了别人认为他以管、商之术来推行新法的批评。熙宁二年（1069），也就是在陈升之指责他之前一年，他写有一首为人熟知的《商鞅》诗：“自古驱民在信诚，一言为重百金轻。今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。”（《临川先生文集》卷三十二）学本于儒而推崇商鞅或以管、商之术来施政，对他来讲，其实也是本于儒家所讲的“权”，亦即他在《非礼之礼》一文中所说的：“圣人所以贵乎权时之变者也。……桀纣为不善而汤武放弒之，而天下不以为不义也。”（同书卷六十七）至于“权”在儒家经典中的依据，他认为是出于《易》，也就是他在《九卦论》中所说的“巽以行权”（同书卷六十六）。
国家博物馆藏王安石像
他的以义理财思想，特别以《周官》（即《周礼》）一书作为理论的基础。他曾说：“政事所以理财，理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉。”（《临川先生文集》卷七十三《答曾公立书》）他所推动的各项新法，也多追溯渊源到《周官》。自宋初以来，由于推崇韩愈，进而推崇韩愈所尊崇的扬雄，又由于推崇扬雄，而重视扬雄所重视的《周礼》，再因此而推崇发挥扬雄之说的王通。王安石立说本于《周礼》，也是承受了这一股时代风气的影响。他的诗、文有好几处称美扬雄，例如在《扬子》诗中讲“千秋止有一扬雄”（同书卷三十二）；在《答龚深父书》中则说“扬雄者，自孟轲以来未有及之者”（同书卷七十二），可以说是推崇备至。他曾和曾巩、王回、常秩等友人，在书信来往中讨论扬雄。曾巩又曾写信质疑他读佛经，他回信以扬雄读书的广泛来为自己辩护：“扬雄虽为不好非圣人之书，然于墨、晏、邹、庄、申、韩亦何所不读。”（同书卷七十三《答曾子固书》）王安石对于扬雄的两种著作《太玄》《法言》均著有注解，学者指出，收录于南宋人所编书目中的王安石《扬子解》，应包含《法言注》与《太玄注》两部分。
在王安石的诗、文中看不到直接称扬王通，但是有一篇文章引用了《文中子》，文中子是王通死后，门人对他的私谥，也是王通著作《中说》的别名；另有一首诗中的两句，可以比较明显地看出，其含义是出自《文中子》，《王安石诗注》的注释者南宋人李壁已经指出。最值得注意的是王安石《读唐书》这首诗的最后两句“并汾诸子何为者，坐与文皇立太平”，据李壁的注解，是指房玄龄、魏徵等人都是王通讲学于河汾时的门人，后来辅佐唐太宗定天下（《王荆公诗注》卷四十六）。按，房玄龄、魏徵等王通门人辅佐唐太宗一事，首见编于唐初的王通《中说》所附《录唐太宗与房、魏等论礼乐事》，此文记载了魏徵向唐太宗建议以《周礼》为施政的依据。这应该也就是王安石《上仁宗皇帝言事书》文末所举，魏徵在唐太宗即位之初“思先王之事开太宗”的来源。因此可以认为，王安石所讲魏徵对唐太宗所讲的先王之事，就是王通和他的门人视为记载周公事业的《周礼》一书，而这部书也就是王安石推动变法的理论基础，是以义理财思想的来源。
以义理财思想的内容，在王安石执政之前的诗、文里已经陆续表现。他在皇祐三年（1051）知舒州任内，曾撰有《与马运判书》，其中说道：
尝以谓方今之所以穷空，不独费出之无节，又失所以生财之道故也。富其家者资之国，富其国者资之天下，欲富天下则资之天地。盖为家者不为其子生财，有父之严而子富焉，则何求而不得？今阖门而与其子市，而门之外莫入焉，虽尽得子之财，犹不富也。盖近世之言利虽善矣，皆有国者资天下之术耳，直相市于门之内而已，此其所以困与。（《临川先生文集》卷七十五）
所谓“直相市于门之内”，意即若拘限于固定的财源，则负担有一定的限度，自然容易困竭。因此，生财之道应当在于超越既有的财源，从更广阔的范围来提供国家的经费。如何超出既有的财源来生财，从后来王安石的新法来看：一是扩大生产，如农田水利法；一是摧抑兼并，如青苗、免役、市易诸法。两者之中，他显然偏重于后者。王安石所以重视摧抑兼并，在于他对社会上的富豪兼并向来不满，认为他们夺走了原应操之于公家的利权。他有一首题为《兼并》的诗：
三代子百姓，公私无异财。人主擅操柄，如天持斗魁。赋予皆自我，兼并乃奸回。奸回法有诛，势亦无自来。后世始倒持，黔首遂难裁。秦王不知此，更筑怀清台。礼义日已偷，圣经久堙埃。法尚有存者，欲言时所咍。俗吏不知方，掊克乃为材。俗儒不知变，兼并可无摧。利孔至百出，小人私阖开。有司与之争，民愈可怜哉。（同书卷四）
诗中指出，由于后世不知摧抑兼并，于是利柄倒持，民间生产所得流入兼并者之手，而政府的财源却只限于那些遭受兼并之害的小民，在不断地苛取下，他们的生活日益困苦。由此而推论，理财之道，就是将利柄从兼并之家的手中取回，归之于政府，政府的财源自然可以大为增广，不必再限于贫困的小民。但是裁制兼并不可以徒托空言，兼并之家所以能够操持利柄，在于他们的资金在民间经济中具有关键性的作用，小民的生活费用、生产资本都要向他们借贷，产品也全靠他们收购。所以王安石在一首题为《寓言》的诗中，又提出了进一步的看法：“婚丧孰不供，贷钱免尔萦。耕收孰不给，倾粟助之生。物赢我收之，物窘出使营。后世不务此，区区挫兼并。”（同书卷十）这首诗的含义，并非指责“挫兼并”不对，而是认为政府必须取代兼并之家在社会中原有的功能，担负起融通资金的责任，才能达成裁制兼并的目的。王安石的这种思想，完全表达在各项新法上。青苗法和市易法，都是通过政府资金的融通以裁制兼并，经由裁制兼并而达成理财的目的。裁制兼并，便是王安石的以义理财思想中所谓的义。
王安石胸怀理想，希望能够得君行道。嘉祐三年（1058），在出任提点江东刑狱之前到京师，曾经上了一篇万言书给皇帝，这是他首次向皇帝详尽地提出对时事的兴革意见。这篇万言书指出当时国家的问题在于“天下之财力日以困穷，而风俗日以衰坏”，其中简略地提到了他的理财主张，“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”，也仍然是强调要善辟财源；不过谈得更多的却是人才问题，他认为对人才的教、养、取、任都必须得其道，才能建立法度，法度建立之后，才能挽救“天下之财力日以困穷，而风俗日以衰坏”的危机。总之，王安石的看法是，当时取才用人的方法，无法为国家养成担负理财责任的人才。这篇万言书呈上去之后，没有得到任何回音（原文见《临川先生文集》卷三十九）。嘉祐五年（1060），王安石调回京师任三司度支判官，这期间写了一篇《度支副使厅壁题记》，文中同样将理财、法度和人才三者结合在一起讲：
夫合天下之众者财，理天下之财者法，守天下之法者吏也。吏不良则有法而莫守，法不善则有财而莫理。有财而莫理，则阡陌闾巷之贱人，皆能私取予之势，擅万物之利，以与人主争。黔首而放其无穷之欲，非必贵强桀大而后能如是。而天子犹为不失其民者，盖特号而已耳。（同书卷八十二）
他这时已很清楚地表达，要以法令的建立，使兼并之家不能“私取予之势，擅万物之利”，来达成理财的目的。而法令建立之后，又必须有优良的官员来执行。新法中重视人才培养、选拔的几项，如更改贡举法、太学三舍法，可以从王安石这些言论里寻找到端倪。而他所以重视人才，也显然和理财有密切关联。
熙宁元年（1068），王安石获得宋神宗的拔擢，从江宁府召入京师任翰林学士兼侍讲。入京之后，宋神宗召见他谈论世事，王安石上了一篇《本朝百年无事札子》（《临川先生文集》卷四十一），指出百年以来政治因循苟且，理财无法，所以能太平无事，虽然不能说没有人事人力，实际多得自天助，因而劝宋神宗应该以大有为的行动，议论法制，付之实施，不能再顺其自然。从此王安石深得宋神宗的信任，次年升为参知政事，开始推动变法。一年多后，再升为同中书门下平章事，行动更加积极。
不过王安石的行动仍然必须和宋神宗的意向互相配合。宋神宗有志伐辽，为祖宗复仇，甚至恢复幽燕。辽国强大，不可以骤然征讨，于是在王安石的策划下，先以夏国为目标。若能并取西夏，就可以包制辽国。为了攻伐夏国，又从事河湟的经营。熙宁元年，有王韶上平戎三策，“其略以为西夏可取，欲取西夏，当先复河湟”。此后王韶得到王安石重用，主持河湟开拓。河湟开拓颇有成果，从熙宁五年（1072）以后，陆续从西蕃手中取得边地，并且设置州郡，但是也为宋朝带来沉重的财政负担，河湟开拓有成之后，下一个目标是夏国。所以熙宁六年（1073），宋神宗和王安石在对谈中，论及夏国，宋神宗说：“事欲及时，但患难得将帅与陕西财用阙乏而已。”所谓“事欲及时”，指早日完成征伐西夏以包制辽国的目标，而征伐西夏也需要一笔巨大的经费。对外政策转而趋向积极，并不止于北面，熙宁年间曾经开拓荆湖、蜀边诸蛮地，又曾经南伐交趾，所用兵费也相当可观。
王安石执政后政府开支的增加，还有廪禄支出的扩大。宋代中央及地方政府机关中的胥吏，原本享有俸禄的，只有中央政府枢密院的副承旨、诸房副承旨、逐房副承旨，中书门下的提点五房堂后官公事、堂后官，中书门下及枢密院的主事、录事、令史、主书、守当官、书令史等人。这些吏人有一部分，如中书门下的堂后官，自宋初以来，已因为惩其奸贪，而参用士人有科第历外官者，他们在职满一定年限，如愿出任外官，优与处分，愿意留任，也予以迁转，逐渐也有已由初阶的选人升至由中、高阶的京官、朝官而仍出任，甚或复任的，但他们见宰相礼仍如胥吏。吏人享有俸禄，以枢密院的主事较早，中书门下的堂后官则至宋太宗淳化元年（990）才依枢密院主事例给俸。除上述中书、枢密院的几类胥吏外，包括中央政府机关和地方政府机关在内，其他绝大部分的胥吏，原来都没有俸禄，依靠受贿为生。熙宁三年（1070），王安石为禁绝请托之弊，才制定吏禄，而对受贿的胥吏施以重法惩处，称为仓法，最初施行于汴京粮仓的收纳，其后推广到中央政府各机构及各路监司、诸州。在申严仓法的同时，又革除以往军粮侵克之弊，通令军人廪粮每石实支十斗。为了使下级官员的收入足以养廉，他们的俸禄也有所增加。此外，王安石为了安排疲老不任事和意见不合的官员，又增加祠禄官的人数，不限员额。廪禄支出的增加，虽然远不能和兵费相比，但也是一笔不小的数字。
在这样的情况下，新法不能不带有强烈的理财色彩。理财可以从节流与开源两个方面来进行，王安石并没有忽视节流，他曾经废并了不少郡县，目的就在节省开支；熙宁二年（1069）规定疏远宗室以后不再授官，必须通过科举考试才能取得官位，也是为了要节省开支。而新法中的保甲法和保马法，也都有节流的用意。但是政府开支持续在扩大，仅凭节流难以达成理财的目标，所以新法所更重视的，是如何开辟财源，而王安石也将其多年来一贯的信念，借着新法来实践。
熙宁二年二月，王安石出任参知政事之后，立即设置制置三司条例司，“取索三司应于条例文字看详，具合行事件闻奏”，目的在“讲求理财之术焉”。在设立制置三司条例司之前，宋神宗和王安石有一段对话，很值得注意。杨仲良《续资治通鉴长编纪事本末》卷六十六《神宗皇帝·三司条例司》：
先是，上问：“何以得陕西钱重，可积边谷？”安石对：“欲钱重，当修天下开阖敛散之法。”因言：“泉府一官，先王所以摧折兼并、均济贫弱，变通天下之财，而使利出于一孔者，以此也。”上曰：“诚如此。今但知有此理者已少，况欲推行。”安石曰：“人才难得亦难知。今使能者理财，则十人之中容有一二人败事，况所择而使者非一人，岂能无此失？”上曰：“自来有一人败事，则遂废所图，此所以少成事也。”
《泉府》是《周官》的一篇，王安石在这里引用来作为变法的理论根据。所谓“利出于一孔”，则指政府经由“摧折兼并，均济贫弱”而达成对于经济活动的控制。政府能够控制经济活动，富家的财源就可以转入政府的手里，也就是“变通天下之财”，这样的主张，就是制置三司条例司成立的动机，也是新法的根本精神，和前述王安石的以义理财思想相一致。所以要如此做，是为了达成“陕西钱重，可积边谷”，也就是边费的要求，王安石在这里又谈到人才，也是指具有理财能力的人。
三司原本是独立于中书门下之外的一个机构，宋初以来，军、政、财三权分立，中书门下主管民政，枢密院主管军政，三司主管财政，中书门下的长官同平章事、参知政事，也就是宰相、副宰相，对于财政往往无法预闻。如今王安石借着制置三司条例司的设置，将财权收到了手中，方便新法的制订与推行，同时也在这个机构中安排自己的亲信。他推荐吕惠卿出任制置三司条例司检详文字。吕惠卿曾经与王安石论经义，想法相合，于是定交。王安石在宋神宗面前极为推崇吕惠卿，认为他“学术岂特今人少比，似前世儒者未能拟议”，又说“能学先王之道而能用者”，只有吕惠卿。随后苏辙由于宋神宗的意旨，也出任制置三司条例司检详文字，但不到半年，便因论事不合而自请离开。原因在于苏辙主张“丰财者，非求财而益之也，去事之害财者而已矣”。这样的态度，自然难以和王安石共事。
但是制置三司条例司这种非常态机构的设置，引起了一些官员的反对。熙宁三年（1070）五月，废罢了这一个机构，推动新法的中心转移到司农寺。司农寺从宋初以来只是一个闲散机构，宋真宗、仁宗时期，推广常平仓、广惠仓，将这一方面的事务交由司农寺管理。在制置三司条例司存在时期，推行青苗法，以常平仓、广惠仓本钱作为青苗钱基金，于是相关事务移交到制置三司条例司主管，并且由制置三司条例司差官充各路提举常平、广惠仓兼管勾农田水利差役事，司农寺又成闲散机构。在废罢制置三司条例司的同时，将青苗法（常平新法）和常平仓、广惠仓事务交回司农寺管理，长官判司农寺或同判司农寺兼领农田、差役、水利 事。司农寺长官大多由中书门下检正官或台谏官、两制官（翰林学士、知制诰）兼任，正显示由宰相或皇帝直接控制。于是司农寺继制置三司条例司之后，策划、颁布并且执行各项新法。主要在制置三司条例司和司农寺两个机构的先后策划之下，各项新法陆续颁行。
本文摘自《北宋的改革与变法：熙宁变法的源起、流变及其对南宋历史的影响》
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