湖北省保康县是鄂西北的全山区旅游县，既拥有旅游支柱产业优势，同时也因高山深谷地理限制，而导致养老等公共服务供给非常不足。 为此，保康县立足特色旅游产业优势，紧盯养老发展现实问题和基本要求，挖掘“产业”民生价值，创新构建“政府扶持、社会互助、群众参与、市场推动”的养老“ 共责体系”，以旅游产业撬动多元主体共责养老活力和能力，推动实现“被动养老”向“积极享老”转变，探索出一条山区脱贫县开创农村养老服务发展新格局，推动乡村全面振兴的有益路径。

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发展举措

一是联合多方主体信息集成，实施养老服务需求管理。科学评估需求，夯实精细化养老服务基础。如，保康县民政局明确基本养老服务提升行动的服务对象、服务内容，细化对重点人群的服务需求统计，更新留守老人数据库，健全动态管理机制，逐步实现从“人找服务”到“服务找人”。分类保障需求，提供制度化养老服务帮扶。在低保救助上，对符合低保标准的农村空巢老人家庭积极落实政策，给予低保救助，确保空巢老人应保尽保。在医疗救助上，对于患有重（特）大疾病的空巢老人家庭，符合低保医疗救助政策的及时给予救助；政府出资为脱贫户农村空巢老人购买重大疾病补充医疗保险。在残疾人两项补贴上，制定困难残疾人每人每月50元生活补贴，重度残疾人每人每月100元护理费补贴的标准。在高龄津贴上，针对80—89周岁、90—94周岁、95周岁及以上的高龄老人，分别制定每人每月50元、100元、200元的补贴标准。

二是整合多方资源禀赋优势，提高养老服务供给能力。保康县整合农村卫生室、闲置宅基地等资源，通过添置设备和完善功能，建立农村互助养老服务中心和居家养老服务中心，为留守老人日常休闲娱乐、生活照料、精神慰藉等提供场所。此外，有选择地重建或改建村级福利院。在满足农村五保对象入住的基础上，利用富余床位，为高龄、病残、失能及其他有需要的留守老人提供生活照料服务，充分发挥公办养老机构托底作用。创新“康养＋、＋康养”“医养＋、＋医养”等新业态，推出暖冬旅居、夏纳凉旅居“候鸟式养老”、中医养生旅居、西医护理旅居、美食养生旅居“疗养式养老”等模式。同时，广泛发展养老服务志愿者，充实养老队伍，定期组织养老护理员开展线上培训，推进“荆楚最美养老护理员”评选。鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量依法通过捐赠、设立慈善基金、志愿服务等方式，为基本养老服务提供支持和帮助。弘扬农村敬老孝老文化和邻里互助村风，培养村民“老吾老以及人之老”的孝老敬亲行为习惯，鼓励外出务工创业人员常回家看看、落叶归根，让农村老人在文化振兴中更有归属感、获得感和成就感。

三是激活共建共治共享动力，完善养老服务保障机制。保康以村庄为基本单元，由村集体推动健全村级医疗保障体系、福利体系和救助体系，使村民享受和城市人一样的保险、福利、救助保障。县级财政专项安排310万元，主要对全县农村居民基础养老金每人每月提标5元；推动农村养老保险金从2010年年人均672元增加至2023年的2079.6元，保障农村居民基本养老。开展“邻里守望”活动，广泛建立关爱留守老人志愿者队伍。动员和引导公益性社会组织、社区社会组织、社会工作者和志愿者队伍等参与独居、空巢、留守、失能、重残等老年人探访关爱服务。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。同时，因地制宜实施“互联网＋养老”行动，积极探索推进特困养老机构政府购买服务及“公建民营”改革，引入企业进行专业化运营。

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发展成效

一是多种资源有效整合，养老供需同步精准对接。保康县投资建成老年人（失能、半失能）养护楼，对8所农村福利院进行改（扩）建，实现对全县生活不能自理特困老人的集中供养率达到60%以上，对床位利用率达不到50%的农村福利院，实行区域性整合优化。同时，为有效满足中高档养老需求，全县已发展森林康养民宿420多家、农家乐1100多家，让更多的老年游客在绿水青山中享受幸福美满的晚年生活。为有效满足特殊养老需求，保康县慈善会努力推动“幸福家园”村社互助项目覆盖每一个村，支持各村依托互联网公开募捐信息平台发布针对特殊老年群体的慈善项目；县民政局依托居家适老化改造提升工程，为100名具有本县户籍的60周岁及以上经济困难的失能、部分失能老年人建设家庭养老床位，提供居家养老上门服务，让老人在熟悉的环境中享受到专业的照护服务；县福利院社会养老中心开设养老床位超过206张，托管近90名全失能特困供养老人。

二是县乡村组有效联动，养老服务公平可及发展。加强县乡村组水电路网等养老配套基础设施投入，提升乡村养老品质。依托4条高速、5条公交专线、郑渝高铁等交通体系，构建县乡村互助养老服务网络，为城乡老年人之间的合作交流提供服务平台。引导尧治河文旅集团、唯楚集团、兴发集团保康公司等文旅企业拓展县乡村养老服务市场，推动城乡互助养老服务项目落地生根。完善多层次社保服务平台，扩充合作银行和服务网点，让老年群体就近办事。完善经办大厅老年人办事设施设备，配备老花镜、放大镜、大字版政策指南等，提供急救箱等相关药品，配置爱心专座，增设爱心窗口，让老年人群体办事更舒心暖心。将养老服务发展嵌入区域发展谋划中，积极与周边县区联动，开展养老市场开发、养老项目策划、养老基础设施建设等区域协作；围绕森林康养、避暑度假、疗休养等推进养老服务区域合作；推进养老产品互补、资源共享、交通互通、宣传互通、政策互通，助力县域养老服务一体化发展。

三是产业撬动效应有效彰显，基层治理基础夯实。在党建引领上，保康县加强养老机构党组织建设；深入开展离退休干部管理和服务工作；将党支部建在服务链上，构建起养老、孝老、敬老的基层治理环境，真正把党的政治、组织优势转化为基层治理效能。在群众参与上，保康县积极运用共同缔造的理念和方法，为群众参与养老“共责体系”建设搭建平台载体、创新体制机制。如创新“六在湾组”模式，建设议事亭150余个，着力解决农村养老社会问题。在矛盾化解上，正式挂牌成立养老服务人民调解委员会，常态化下沉法律服务。开展综合养老服务执法职责范围内养老服务调解宣传；妥善化解养老服务纠纷。提高矛盾纠纷多元化解的法治化水平，有力促进基层治理安全稳定。

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发展启示

一是坚持党建引领党政统筹。保康县抢抓县域旅游示范县统领经济社会发展这一历史性机遇，坚持养老问题导向，聚焦自身产业优势，突破性发展养老“共责体系”，完善现代化养老服务体系。不仅从党政体制上明确“共责体系”建设的重要地位，还在运作机制上实施党建引领、出台扶持政策和推进科技帮扶等举措，为养老“共责体制”现代化发展持续注入强劲动力。可见，以责任共担推进积极享老必须强化顶层设计，站在更好适应我国新发展格局的历史方位、更好适应我国社会主要矛盾变化的高度，健全党全面领导的体制机制，为养老事业发展提供坚强的制度保障。

二是激活内生责任自觉共治。保康县运用共同缔造的理念和方法，组织动员村集体和社会民众盘活养老资源，提升养老机构服务品质；因地制宜推进养老产业发展，推动养老服务市场化运营；建立多元主体有机联动体系，促进经济发展和公共服务相互支撑。可见，以责任共担推进积极享老必须牢牢树立“一切为了人民”的责任意识，把握“老有所养”内生于中国现代化的内容和进程这一“历史前提”，在此基础上主动运用共同缔造的理念和方法，促进政府、社会、群众、市场等主体共责同向推动养老事业发展。

三是实现关键要素统筹联动。保康县基于产业资源优势，准确把握农村养老服务发展的新矛盾，抓住问题的关键，对内开发闲置资源、市场资源和社会资源，对外争取政策资源、技术资源和财政资源，将内外多重资源统筹整合并嵌入“共责体系”中，实现资源联动、共建特色养老服务共同体。同时，统筹推进传统养老资源升级，新兴养老资源培育，加强资源整合和资源创新深度融合，打造具有现代化要素的资源集群，巩固农村养老阵地，夯实基层养老基础。所以，以责任共担推进积极享老必须坚持系统思维，立足当地特色产业基础和资源禀赋优势，加大创新力度，实现多种关键资源统筹联动。

四是因地制宜强化产业支撑。保康县既拥有地域特色鲜明、创新创业活跃的旅游产业体系，又兼顾经济发展与公共服务齐头并进，通过旅游产业发展带动养老服务全方位发展，依托养老服务培育旅游产业发展新动能。在县域经济发展向好背景下，政府牵头多方主体、多家单位共同构建县级区域性养老服务中心、乡镇养老服务综合体、农村养老互助点三级服务网络；开展“志愿服务＋居家养老”“志愿服务＋互助幸福院”“低偿服务＋时间银行”等多种形式互助养老；打造集养老、养生、健康、旅游等多功能于一体的农村养老体验区。可见，以责任共担推进积极享老要深耕当地擅长的特色产业，因地制宜不断提升产业对养老服务体系的支持能力，强化特色经济在基本养老服务领域的有效供给。

（作者：周兴妍 作者单位：华中师范大学中国农村研究院）

来 源：《中国乡村振兴》杂志2024年第14期

原标题：脱贫县推进养老服务的路径探索——湖北省保康县“全域旅游统领养老发展”的调查与思考

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