李秀玉 译 / 市场监管总局价监竞争局

唐佳燕 译 / 广西大学价格收费监管研究中心

原文刊载于《竞争政策研究》2024年第3期

编者按：根据美国《1952年独立办公室拨款法》（Independent Offices Appropriation Act,1952）第五章（即《美国法典》31编第9701条）的规定，美国联邦预算办公室（The Office of Management and Budget,OMB）于1959年发布《第A-25号通告（Circular No. A-25）》，对政府服务收费做出细化规定，后于1993年发布本通告对1959年通告做出修订，旨在明确对政府服务、销售或使用政府商品或资源进行收费的联邦政策。

行政部门和机构负责人备忘录

主题：使用者收费（User charges）

1.立法目的

2.废止

3.权限

4.适用范围

5.政策目标

6.一般原则

7.实施

8.机构职责

9.费用的处置

10.新活动

11.咨询

1. 目的

本通告旨在明确对政府服务、销售或使用政府商品或资源进行收费的联邦政策。它提供了有关使用者收费（user charges）的范围和种类的详细信息，并在此基础上规定了应当设定何种使用者收费。此外，本通告还为相关机构实施收费以及费用的使用提供了指导。

2. 废止

本通告颁布后，废止1959年9月23日管理和预算办公室的《第A-25号通告（Circular No. A-25）》以及第1号和第2号移交备忘录。

3. 权限

本通告权限来源于1952年的《独立办公室拨款法》第五章（《美国法典》第31卷第9701节）；《美国法典》第31卷第1111节；以及第8248号和第11541号行政命令。

4. 适用范围

a. 本通告的规定涵盖了所有提供特定利益（special benefits）给那些超出一般公共利益的接受者的联邦活动。本通告不适用于政府立法和司法部门的活动，也不适用于《美国法典》第31编第9701节所规定的混合所有制公司的活动。

b. 各机构对《互联网用户收费条例》下的使用者收费进行评估时应适用本通告。此外，本通告为各机构根据其他法律对使用者收费进行评估提供了指导。因本通告仅在法律允许的范围内适用，所以当法律规定禁止在某项服务上进行使用费评估或涉及使用费的某个方面（例如：谁支付费用；费用的多少；费用如何处置等），则该法律优先于本通告；在某些情况下（例如：根据相关联邦盈余财产法进行的销售或处理活动；为军事人员和文职雇员提供附加福利），只要其不与法律相抵触，就应适用本通告提供指导。该分析同样适用于处理使用者收费问题的行政命令。

c. 无论何时，如果预算和管理办公室的通告提供了有关特定领域的使用者收费的指导，则该通告的指导应当被认为符合本通告的要求。此类通告如：《第A-45号通告》，关于租用宿舍的收费；《第A-130号通告》，关于联邦信息资源的管理；《第A-97号通告》，关于向州和地方政府提供专门技术服务。

5. 政策目标

美国政府的目标是：

a. 确保各机构提供给特定接受者的每项服务、销售或使用政府商品或资源是能够自我维持的；

b. 通过对特定利益的接受者实施收费，且该收费至少与政府提供特定利益的成本相当，以此促进国家资源的高效分配；

c. 允许私营部门在适当提供相类似的服务、资源或货物时能够与政府竞争，并使其不处于劣势地位。

6. 一般原则

如下所述的使用者收费，将针对每个获得了在联邦活动中超出一般公众利益的特定利益的可被识别的接收者进行征收。当现行法律禁止或限制使用者收费时，各机构将定期进行审查，并适时提出立法修改建议。本通告第7节为起草立法与实施使用者收费提供了指导。

a. 特定利益

第一，当一项服务（特权）提供给可识别的接受者以特定利益并超出了一般公众利益时，将会被征收费用（以收回联邦政府为这项特定利益提供的所有成本或市场价格）。例如，一项政府服务将被视为提供了特定利益并收取使用费，当：

(a) 使得受益人能够获得比一般公众更直接或具有实质性的（可被货币衡量或不可被货币衡量）的收益或价值（例如，获得专利、保险或担保条款、许可进行特定活动或业务以及各 种公共土地的使用）；

(b) 维护了商业的稳定性或有助于树立公众对受益人的商业活动的信心（例如，为商业银行的存款提供保险）；

(c) 该服务是应接受者的要求或为其便利而提供的，并且超出了同一行业或团体的其他成员或者一般公众通常接受的服务范围（例如，在正常工作时间后接收护照、签证或飞行员证书以及接受海关检查）。

第二，确定要评估的使用费金额。

(a) 除了第6c节规定的情况外，使用者收费将会足以收回联邦政府以主权国家身份提供此服务、资源或物品的所有成本（第6d节中的定义）；

(b) 除第6c节规定的情况外，当政府不以主权国家的身份提供此服务、资源或物品时（如租用联邦政府所有的建筑），使用者收费将基于市场价格（第6d节中的定义）。在这些商业类型的情况下，使用者收费不仅限于收回全部成本，也可能产生净收入；

(c) 使用费将在提供服务之前或提供服务时收取，除非事先获得允许有偿服务的拨款和授权；

(d) 使用者收费应尽可能设定为费率，而非固定的金额，以此调整政府成本的变化或所提供的商品、资源或服务的市场价格的变化（第6d节中的定义）。

第三，如果政府提供的服务、商品或资源不仅为特定利益的接受者提供利益，同时也为公众提供了利益，则应根据第6a节第(2)款的规定收费。因此，当公众获得的利益是机构向可识别的接受者提供特定利益的必然结果时（即公众利益的提供并非独立，而仅仅是提供特定利益的附带），则机构无需向公众分配任何成 本，而应设法从可识别的接受者那里收回联邦政府提供特定利益的全部成本或市场价格。

第四，当特定受益人的身份不明，且该服务可被视作主要为了一般公众利益的情况下，则该服务不应收费。

b. 向直接受益人收费。即使全部或部分特定利益随后可能转让给其他人，也将向特定利益的直接受益人收费。

c. 例外

第一，如果提供免费服务是出于对外国政府或国际组织的适当的礼貌或在规定了与外国互惠的同等费用的情况下，代理机构负责人或其指定人员可以作出超越一般原则的例外决定。

第二，在下列情况下，机构负责人或其指定人员可向管理和预算办公室建议对一般原则作例外处理：

(a) 收取这些费用的成本将会不适当地占用活动的费用；

(b) 机构负责人或其指定人员认为有理由破例的其他情况。

第三，所有例外的期限均不得超过四年，除非是机构负责人或其指定人员根据第6c节第(1)款批准的例外或管理和预算办公室根据第6c节第(2)款审查后批准的确定是否有必要延续的例外。

第四，第6c节第(2)和第(3)款规定的例外和延期申请应提交给管理和预算办公室主任。

d. 确定全部成本和市场价格

第一，“全部成本”包括联邦政府提供的货物、资源或服务方面的所有直接、间接的成本。这些成本包括但不限于：

(a) 直接、间接的人事成本，包括工资和医疗保险和退休保险等附加福利。退休成本应包括《第A-11号通告》中规定的员工供款未涵盖的所有（有资金或无资金的）应计成本。

(b) 实际管理费、咨询费和其他间接费用，包括材料和供应费、水电费、保险费、差旅费，以及土地、建筑物和设备的租金或估算租金。

如果采用估算租金成本，则应包括：

(i) 除非有更好的估算方案，折旧的建筑或设备的估算费用应当根据美国国税局官方的折旧准则确定；

(ii) 土地、建筑、设备和其他资本资源的年回报率（相当于长期国债的平均利率）。

(c) 管理和监督费用。

(d) 收集、研究、制定以及执行有关标准、法规的成本，还包括任何必要的环境影响说明。

(e) 应从机构最佳可用记录中确定或估算全部成本，且无需为此目的而单独设定新的成本计算机制。

第二，“市场价格”是指基于开放市场竞争的商品、资源或服务的价格，其不会造成商品、资源或服务的短缺或过剩。

(a) 当某种商品、资源或服务存在大量竞争性需求时，其市场价格将通过商业惯例等方式确定：

(i) 通过竞标；

(ii) 参考与政府提供的商品、资源或服务相同或相似的商品、资源或服务（例如，私人营地或牧场附近的露营地）在竞争性市场上的现行价格，并根据需求、服务水平和商品或服务质量进行适当调整。

(b) 在缺乏大量竞争需求的情况下，市场价格的确定将考虑与政府提供的商品资源或服务相同或基本相似的商品、资源或服务的现行价格，然后调整商品、资源或服务的供应量或价格，使其既处于不短缺也处于不过剩的情况（如偏远地区的露营地）。

7. 实施

a. 一般原则是通过颁布法规来制定使用者收费的规则。

b. 当法律禁止或限制某项收费时，应提出立法建议允许设定收费。一般来说，立法应设法解除对使用者收费的限制并允许根据本通告所提供的准则设立收费标准。而当这种一般性授权不太可能通过时，就应该寻求更严格、限 制性更强的授权。 收费水平应以本通告第6节的指导原则为基础。 必要时，立法应当：

第一，概括地定义进行评估收费的服务和所使用的定价机制；

第二，指明将要被提前或同时收取的费用，除非该服务事先获得了允许提供有偿服务的拨款和授权；

第三，明确收款的贷方（见第9节）。立法提议通常不应规定具体的收费。使用者收费计划应按规章制定，这样可以行政性地更新收费标准，以反映成本和市场价值的变化。如认为按第6节中规定的水平收费是不可行的，则应将收费水平设置为接近切实可行的水平。

c. 消费税是另一种向特定受益人收取为其提供的政府服务费的方式。在消费税目前为有利于特定个人的政府服务融资的情况下，不应提议新的使用者收费。各机构对消费税的管理成本明显低于收费，且消费税的负担几乎完全由使用者承担（例如，为公路建设融资的汽油税）的情况下，可以考虑提议征收新的消费税。消费税不能通过行政措施征收，而需要通过立法来确定征收消费税的各项规则。立法应符合本通告第7b节的标准，但有必要明确说明税率。机构应对这些税收进行定期审查，并酌情提出新的立法，以根据成本的变化更新税收情况。任何消费税提案都必须得到财政部税收政策助理部长的批准。

d. 在以行政方式制定使用者收费的方案时，各机构应审查除《独立办公室拨款法》外的其他可能授权实施此类收费的所有法定权力来源。

e. 在提出新的收费或对现有收费进行修改时，应咨询为相同或类似用户群提供特定利益的其他计划的管理者。应尽可能联合提出立法建议，并尽可能使用联合收集工作以减轻使用者负担。

f. 应尽力将收款费用保持在最低水平。在设定各项收款工作时，应考虑《第A-76号通告》（商业活动的执行）所体现的原则。

g. 立法提案必须按照《第A-19号通告》的要求提交给管理和预算办公室。为确保在预算账户结构中适当安排使用费的计划，鼓励各机构在提案制定的早期阶段与管理和预算办公室进行讨论。

8. 机构职责

各机构负责适用和实施与本通告原则相一致的使用者收费计划。各机构应：

a. 明确本通告涵盖的服务和活动；

b. 确定特定利益的范围；

c. 根据第6节中规定的原则，酌情确定全部成本或市场价格；

d. 根据第7节中的指导意见，通过颁布法规或提交适当的立法文件来设定收费；

e. 每两年审查一次机构对使用费的收费情况，包括：

(1) 对现有收费进行调整，以保证其反映成本或市场价值的变化；

(2) 对所有其他机构项目进行审查，以确定该费用是否能被评估为政府服务或其是否为政府商品或服务的使用者。各机构应根据《1990年首席财务官法案》中的《首席财务官年度报告》的要求来讨论对使用者收费开展的两年期审查的结果以及产生的建议；

f. 确保收款工作符合管理和预算办公室《第A-123号通告》(内部控制制度) 的要求并采取适当的审计标准；

g. 保存以下记录，以便随时查阅：

本通告所涵盖的服务或活动；

所提供特定利益的范围；

本通告一般原则的例外情况；

用于设定收费的信息以及具体方法；

每项对使用者收费的收款情况。

适当保存用于设定使用者收费信息的记录， 并应要求向管理及预算办公室提供这些记录，以评估附表，并根据《第A-11号通告》的要求向管理及预算办公室提供使用者收费的相应数据。

9. 费用的处置

a. 除非法规另有规定，收取的使用者费用将按照《美国法典》第31编第3302条的要求，作为杂项收入计入财政部的总储备金。

b. 在某些情况下，立法中允许行政机关机构保留收款的提案是适当的，但提案应符合第7b节中的指导原则。如果收费的目的是为某项服务提供资金，而提供该服务又于自负盈亏的基础上设定，该活动就有赖于足够的收款，那么对于允许机构进行保留收款的提案可能是适当的。

第一，一般而言，机构对其拨款经费的职责行使应受年度拨款说明的限制。但是，如果服务的提供取决于不定期或不可预测的需求（例如，收费是用于补偿一个机构检查员在正常工作时间以外提供服务的加班费用），则可以申请免除年度拨款控制。

第二，总体来说，允许将费用记入账户的立法提案也应符合本通告所载的收回全部成本的指导方针。超过全部成本回收的费用，以及为收回退休成本部分而增加的费用，应作为杂项收入计入财政部总储备金，以弥补员工缴款未涵盖的所有（有资金或无资金）应计成本。

10. 新活动

本通告所规定的政 策和标准适用于当各机构在开展新的或扩大联邦活动中为提供特定利益而准备立法提案的情况。

11. 咨询

任何有关本通告的信息，请咨询管理和预算办公室负责该机构预算估算的审查员。

注：因字数关系，注释省略，详见《竞争政策研究》刊发原文。

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