经济观察网 记者 王雅洁 在国家矿业立法咨询顾问李显冬看来，战略性矿产资源的供求关系矛盾，已成为制约我国实施资源安全战略的“卡脖子”问题。
7月21日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）表示“完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系”，这是继最新版矿产资源法提出“战略性矿产资源”之后，顶层再次对此提出要求。
李显冬是中国地质大学（北京）特聘教授，原中国政法大学国土资源法研究中心主任，也是矿产资源法历次修订的参与者，他跟随自己的老师、中国法学家江平全程见证并亲身参与了国家矿产资源法的每一次修订过程。
他对经济观察网记者表示，我国正处于工业化发展的关键上升时期，十四亿的人口基数和全球最大的工业制造体量使国内战略性矿产资源的消费量连年翻升，战略性矿产资源总体消费量已接近全球工业化国家消费量总和。如果不解决供求关系矛盾，将对我国相关产业及经济发展产生严重影响。
李显冬说：“当前的首要任务是找矿。只要找到了大量新的矿产地，增储上产交给市场，不存在任何难点和障碍，政府无须介入。”
经济观察网：三中全会《决定》提出“完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系”，矿产资源法修订最新版里也首次新增过“战略性矿产资源”概念，特别强调战略性矿产资源的增储上产和安全保障问题，这一次再提战略性矿产资源，具有哪些深意？有关部门想要在这个时间节点上，解决哪些问题？
李显冬：当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展对矿产资源产生了新需求，战略性矿产资源成为全球关注的焦点，左右着战略性新兴产业的发展方向。
战略性矿产资源是国民经济的基础和尖端科技的支柱，是支撑国家重大战略工程的关键原料。研究表明，我国正处于工业化发展的关键上升时期，十四亿的人口基数和全球最大的工业制造体量使国内战略性矿产资源的消费量连年翻升，战略性矿产资源总体消费量已接近全球工业化国家消费量总和。
我国战略性矿产资源的供求关系矛盾已成为制约我国实施资源安全战略的“卡脖子”问题，为了解决这一问题，在《矿产资源法》等有关立法之中，必然得有所体现。
本次《矿产资源法》（修订草案）二审稿对矿法制度进行了全面的修订和夯实，虽对战略性矿产资源的概念、种类并未明确规定，但战略性矿产资源的地位在法律和政策上，可结合2016年,原国土资源部组织完成的《全国矿产资源规划(2016-2020年)》解析和理解战略性矿产资源的界定。
大宗性、短缺性、关键性、安全性、国防需求和发展新能源新材料的需求，都是定义战略性矿产/关键矿产的主要依据，各国视国情不同或任务不同,自主选择相应矿产纳入清单，均可谓战略性矿产资源。
下一步，需要解决的问题包括：
第一，当前的首要任务是找矿。只要找到了大量新的矿产地，增储上产交给市场，不存在任何难点和障碍，政府无须介入，才能给战略性矿产资源提供足够的找矿空间。
找矿是一个大面积、小成本、小队伍、快进出的勘查活动。没有空间或空间太小、探矿权成本高是找矿大忌。
与此同时，还要完善矿业权制度，强化对战略性矿产资源的保护，鼓励单位和个人向自然资源主管部门提供探矿权区块来源并提出出让申请，明确战略性矿产资源原则上不得压覆，完善与矿产资源勘查开采相适应的矿业用地制度。
第二，加强矿产资源勘查开采管理，完善勘查开采许可制度，维护勘查开采活动秩序。
第三，健全矿区生态修复制度。例如增加“矿区生态修复”一章，明确矿区生态修复责任主体，鼓励社会资本参与矿区生态修复，要求采矿权人编制矿区生态修复方案并按照方案进行矿区生态修复，采矿权人按规定提取矿区生态修复费用。
经济观察网：从“探”的角度来看，战略性矿产产业链最显著的短板之一，其实就在于矿产勘查，也就是矿业产业链最前端的找矿环节。目前战略性矿产资源勘探，究竟存在哪些问题？是人才储备不足，还是技术问题？
李显冬：人才储备和技术或许有待提高，但目前探矿难还是难在融资。这里涉及两个层面的问题需要解决：
第一，必须明确探矿权的权利本质。探矿权和采矿权作为矿业权虽然已经被先后写入《物权法》和《民法典》之中，其用益物权的地位虽然已经以法律的形式得以确认，但探矿权的权利本质尚未明确。
探矿权作为用益物权，是矿业投资方能形成的资产，不是国家对矿产资源予以行政审批而产生的收益。国家所有矿产资源的收益包含在资源补偿费与资源税（已并入新资源税）中，历史上一直是“坑口税费”，开采出来时才收缴。探矿权作为用益物权与行政许可权发生冲突时，私权利是抵御公权力滥用的最后一道防线，所以用益物权亦称“定限物权”。
而在我国过于强调“行政优益权”，行政许可权一直处于绝对优势，用益物权往往被淡化。
目前探矿权面临压覆、退出、不予延续、不被保留、不被增储、不被转采、不予补偿等不作为和乱作为以及受到各种侵权时，用益物权的私法属性严重缺位，得不到充分的法律救济。
所以，如果探矿权的权利没有在矿法修改中明确和强化，社会资本参与找矿突破和增储上产的积极性难被激发，构建勘查资本市场将只能停在口头阶段。
第二，必须成熟应对探矿的高风险性。探矿过程周期长、找矿失败率高、资金需求甚巨。
探矿权人想把探矿权出让合同的利益转化，就要充分利用矿业权的经济属性，吸引社会资金，实现投融资双方风险与收益的平衡。当然，这需要“风险投资”方面金融法律制度的配套完善。
经济观察网：有企业建议，是否可以成立风险勘查资金用来完善“探”这一环节，这是否可行，为什么？
李显冬：这里要区分“风险勘查资金”的公法私权属性。勘查是一种市场活动，改革过程中，早已从政府计划中分离出来，政府已退出除“特定的战略性矿产资源”外的勘查市场。
如果找矿由政府基金专营，违背了市场配置资源的基本方针。这里指的市场配置资源，不是招拍挂，而是企业用自己的资本、技术和人才，通过市场来配置矿业权资产，政府的责任只体现在矿业权转让办理法律手续上。
矿业权制度的系统目的功能在于吸引社会投资开发矿业。矿业企业投资的目的在于盈利，投资人期待的是多主体分担风险、共享收益。世界各国多主张采取风险勘探的方式进行探矿，中国也应采“对赌期权基金”探矿模式，来开展探矿及相关矿业投资融资。
为吸引更多市场主体和资金进入矿产资源风险勘查领域，推动我国矿产资源勘查开采秩序良性发展，非战略性矿产资源之外的矿产资源在探矿权设置上，应坚持让市场在资源配置中起决定性作用。
矿产勘查项目高风险、高投入、长周期，应允许探矿权人获得高回报收益，才能激励更多市场主体进入高风险矿种的勘查领域，探明更多资源储量。
上述模式有利于解决目前矿业融资难的问题,也能合理分散矿业开发风险以确保投融资双方的权益分配。
理解了探矿权出让合同的高风险、高回报与高收益并存的属性,把握风险市场的经济规律，才能多层次汇聚社会资金解决矿产资源融资难题，通过合约规定分散风险，契合市场经济的发展趋势，促进矿产资源开发。
我国探矿权法律制度的建构只有建立在“法治系统思维”的理念基础上，合理发挥政府、企业、金融组织的作用,才能彻底解决矿业融资难的问题。
经济观察网：再从“供”和“储”的角度看，国内的战略性矿产资源的供需矛盾由哪些因素导致？如何评价国内当前战略性矿产资源的需求保障结构？
李显冬：受全球性通货膨胀、能耗双控以及原材料供应需求失衡等多因素影响，大宗商品价格持续上涨，国内战略性矿产资源的供需安全形势严峻。
目前矿产品对外依存度普遍较高，进口来源相对集中，国内找矿投资政策环境激励不足，海外投资找矿遭遇多重困难，战略性矿产资源循环利用不足。
面对复杂国际形势和国内市场需求，我国战略性矿产资源行业应当争夺国际话语权、提升国际竞争力，对外借助优势矿种形成进出口联动协调机制，对内激发矿业市场活力，挖掘战略性矿产资源勘探和开发潜力，鼓励矿业企业“走出去”，加快形成国内、国际双循环的新发展格局，维护国家能源安全。
经济观察网：从渠道构建上看，下一步，中国应如何拓展多渠道、多形式的战略性矿产海外供应链？
李显冬：我国有关管理部门的策略之一，是提升找矿勘探与综合利用技术，勘探重心继续向我国西部与海洋地区转移，发掘出一系列可靠的战略性矿产资源储备基地，并完善相关政策支持、法律支持和财政支持。
策略二是“走出去”，制订长期战略，在战略性矿产资源供应链的上游、中游、下游同步扩展影响，资源出口方面优先保障国内需求，减少我国对部分国家进口资源的过分依赖。加强海外投资、吸纳海外资源，扩大我国资源供应体系规模，增强海外资源自主开发和持续供应。最终实现资源来源多元化，扩大进口来源国数量，均衡各国市场份额。
经济观察网：对于重构中国战略性矿产资源海外供应链，还有哪些建议？比如是否可以增加国外权益矿份额，减少商品矿进口？
李显冬：从完善矿产资源法律法规系统的角度看，应尽快完善紧缺性矿产资源规划体系，强化顶层设计，制定诸如高纯石英、锂等紧缺性矿产资源的专项规划，制定海外矿产资源勘查开发的专项规划。
在布局战略性矿种全产业链创新攻关方面，亟需梳理矿产资源全产业链关键技术清单，设立重大专项开展全链条创新，加强与国际先进矿业公司的技术合作，引进和消化吸收先进技术。
在海外投资布局时，须考虑全产业链布局，建立海外矿产资源与国内产业需求的对接机制。下一步，为了提高中国战略性矿产资源供应安全与稳定，并增加国外权益矿份额、减少商品矿进口，业内也有几条参考路径：比如增加国外权益矿份额，加大在“一带一路”沿线国家的矿业投资；减少商品矿进口，逐步提高权益矿份额，避免过度依赖单一国家或地区；增加权益矿份额，提高供应链稳定性，但完全依赖权益矿可能不够灵活，还会引起国际贸易摩擦，所以还是要制定长期规划，逐步提高权益矿份额，确保供应链的安全性和灵活性。
这些都需要国际法律规范子系统来保驾护航。构建战略性矿产资源现代产业体系时，也要有相应法律法规子系统予以保障。
经济观察网：对于“完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系”，还有哪些其他建议？
李显冬：《民法典》的系统目的功能在于充分发挥市场机制，有关部门已经提出建立产业链供应链安全风险评估和应对措施，推动转出地和承接地利益共享，建设国家战略腹地和关键产业备份，加快完善国家储备体系等等。
总而言之，只要涉及完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系方面的问题，均须先从法律制度层面予以确认与保障。
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王雅洁经济观察报部门主任
经济观察报高级记者兼国资新闻部主任
长期关注宏观经济、国企国资等领域。擅长于深度分析报道、调查报道、以及行业资讯。
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