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导语：

二十届三中全会《决定》部署了房地产改革路径：“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。”

对此，IPP助理研究员戴明洁在梳理中国住房制度发展历程后指出，从福利分房时代的“以租为主”，到房地产市场化时期的“重购轻租”，再到现在的“租购并举”，住房的保有形式以及其背后体现的产权价值，构成了我国住房制度转变的主线逻辑。

她进一步指出，以产权为核心的住房制度，体现的更多的是住房的资产职能和经济属性。考虑到住房租购背后牵涉的产权思维与近年来我国“房住不炒”民生属性之间的不协调性，应当弱化对住房产权特征的表述。

在此次二十届三中全会的主要文件中，对房地产与住房保障的重视程度超过了以往的表述。例如，在7月18日发布的三中全会公报中，首次提及了房地产，这在之前的公报中是没有过的。

又如，在7月21日发布的会议全文《决定》中，更是用了近160个字对我国今后住房制度的发展方向与重点领域进行了论述，并且是放在了第44条“健全社会保障体系”的内容中。

住房和城乡建设部政策研究中心副主任浦湛表示，加大保障性住房建设和供给，完善住房供应体系，是构建房地产发展新模式的重要内容。

在以往的重要中央会议和文件中，房地产一般放在经济领域，住房保障会在民生领域简要提及。但这次“房地产发展模式”“房地产开发融资”“房地产税收”等关键词，都与住房保障方面的内容一起，统一放在了民生制度体系的框架下。

这其实体现了一个非常明显的信号，即我国今后的住房制度，将会更加强调住房的民生属性。

同时，《决定》将“加快建立租购并举的住房制度”放在了首位，延续了我国住房制度制定过程中一直以来的产权思维。然而，住房产权强调的更多是住房的资产职能与经济属性。

如何让今后的住房政策的设计与实施更加符合住房民生属性的顶层设计？这可能需要一个淡化住房产权思维、突出住房民生价值的新思路。

“建立租购并举的住房制度”先后被写入中共十九大、二十大报告。 图源：新华社‍‍

让我们先回顾一下会议公报中的表述：

要统筹好发展和安全，落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措。

再来看会议全文中的表述：

加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度。

一、为何是“租购并举”？

此次报告中提到了“加快建立租购并举的住房制度”，并将其放在了第一句，引起了大家的广泛讨论。

讨论的第一个要点是，与2017年党的十九大报告中首次从国家层面确立的“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”相比，将前面两个词省去了，此次着重强调了“租购并举”。

在我看来，这一变化体现的是我国对于解决住房问题中政府与市场责任的重新界定，并且今后可能会更加强调政府的责任。

我国在1998年全面开启住房市场化改革后，直到2007年中央才再度重视住房保障，以国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》为标志，提出了让保障房覆盖面在2015年达到20%，在“十二五”期间供应3600万套保障性住房的目标。

但考虑到供应压力， 地方政府倾向于让房地产开发企业在新建住区、城市更新、产业园区中进行配套建设，并通过棚户区改造、人才房等方式完成目标。

地方政府也建设了一些完全住房保障小区，但大多选址偏远、质量和物业服务一般。如今在房地产市场下行的阶段，再让开发商配建保障房比较困难。动员社会主体建设，主要也是事业单位和国企，针对的群体有限，难以覆盖到农民工、非体制内就业等住房困难人群。

因此，住房保障的责任，还是应当由政府承担起来，可以多主体供给、多渠道保障，但政府的主要责任要率先落实到位。

还有，将“租购并举”放在了近年来提及更加频繁的“房地产发展新模式”之前，这一点是让大家比较意外的。

其实我国对发展住房租赁的重视，是从2015年开始的。2015年底的中央经济工作会议，首次提出了“建立购租并举的住房制度”，2016年5月又包含了“购租同权”的思想。但在2017年10月党的十九大报告发布之前，国家一直是把“购”放在了“租”之前，而党的十九大之后的统一表述就一直是“租购并举”了。

可见，国家在住房是“租”还是“购”之间曾经存在抉择，而这一抉择背后更大的考虑，是我国在2015年首次提出的“供给侧结构性改革”。

不过具体到住房领域，中央供给侧的落脚点似乎放在了是租还是购的结构性问题上，弱化了政府与市场等供应主体的结构。相比之下，“房地产发展新模式”是2021年底的中央经济工作会议上才首次提及，当时应对的是经济下行和房地产企业“暴雷”的问题。

而国家对“租购并举”的提法是针对整个住房制度的设计，不仅包括房地产市场，也包括住房保障。其背后体现的核心逻辑，是通过租购比例的调节，以及调整住房产权背后附带的经济资产与发展机会，来对住房进行整体性的供给侧结构性改革。

二、住房制度中的“产权思维”

那么，在住房供给侧的诸多结构性错配或失衡问题中，为什么要强调“租购”这一住房保有形式（housing tenure）呢？这体现出的是我国住房制度顶层设计中一直以来固有的“产权思维”。

新中国成立初期，我国大部分的城市住房都属于私人产权，由于住房私有制与社会主义相矛盾，国家小规模地进行了一些公有化改造。1956年1月中共中央发布了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，相对温和的通过赎买对城市私房进行了大规模的公有制改造，并鼓励单位增加住房供给。

当时我国实施的是以租为主的单位福利房制度，参照的是苏联模式，强调国家的住房所有权，并以低廉的租金向民众出租。在1966-1978年间，住房私有被视为资产阶级的象征，私房被没收，住房交易被列为了违法行为。

1978年，全国城镇人均住房建筑面积6.7平方米，缺房户达869万，占城市总户数约为一半。 图源：wikimedia commons

改革开放后，邓小平同志于1978和1980年进行了关于住房的两次谈话，鼓励职工购买公房，鼓励私人建房，开始进行住房市场化改革试点。

1988年国务院出台了《住房制度改革领导小组〈鼓励职工购买公有旧住房意见〉的通知》，改革试点扩大到全国范围，鼓励居民从住房使用者变为住房所有人。

1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》发布，住房实物分配全面停止。在1978-1998这20年的改革试点历程中，我国的住房自有率从80年代初的不到20％增加到1998的63％。

然而，单位内人员通过存量住房的私有化，非单位人员则需要通过新兴的房地产地产购买增量商品房，这样的住房购买渠道的分流，将福利分房阶段的住房优势从产权上固定了下来。

2003年《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》的文件，将房地产确立未来国民经济的“支柱产业”，此后房地产在很长一段时间内都是我国经济增长的引擎，居民的购房热情和支付能力也一直持续到了新冠疫情之前。同时，户口、教育等社会资源与住房产权绑定在一起，租购不同权的问题日益突出。

从单位福利房时代的以租为主、不允许住房私有；到房地产市场化时期的“重购轻租”；再到现在的“租购并举”，住房的保有形式以及其背后体现的产权价值，成为了我国住房制度转变的主线逻辑。

然而，以产权为核心的住房制度，体现的更多的是住房的资产职能和经济属性。

如果说我国住房制度的大方针是强调民生属性，那么可能突破既有的产权思维，寻找到一个与住房民生属性更加匹配的政策目标与实施方式，将成为今后政策制定与实施的主要议题。

三、以“供需动态平衡”为指引的住房制度

从世界经验看，各国的住房制度都会强调产权。但无论是对房地产市场的调控政策，还是住房保障政策，都很难看出以产权为核心的主线来。

例如，新加坡政府更多的是将产权看作个人和家庭成长的支撑，制定了从租到购的阶梯式发展渠道。

德国就更加不强调产权的作用了，其住房结构以“50-50”的租购比例闻名，并在教育、医疗等公共服务资源的配置上，基本实现了租购同权。

德国住房政策中很有价值的一点，就是能够按照住房市场的供需情况，政府快速做出政策反应，并且不局限于固定的供给侧结构形式，而是将其作为一种手段或工具，在供应不足或产能过剩时，即时调整政府与市场的力量，以及租与购的比例。

国际上住房制度的顶层设计大多是考虑住房经济属性与民生属性之间的平衡，但在制定具体的市场调节与住房保障政策时，大多是以住房供需为指引，将需求侧的人口结构与趋势，与供给侧的住房数量、品质、区位、价格、租购形式等相结合，制定出兼顾短中长期的动态发展策略。

住房的供给侧结构性改革主要以政府、市场与社会组织等供给主体之间的责任划分为核心，并将各供应主体的责任落实到具体的住房结构性因素上来，而租或购的住房保有形式只是诸多供给侧结构性改革需要考虑的因素之一。

并且，考虑到住房租购背后牵涉的产权思维与近年来我国“房住不炒”民生属性之间的不协调性，建议弱化对住房产权特征的表述。

★本文作者：戴明洁 华南理工大学公共政策研究院 助理研究员

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