县级治理的灵魂

✪ 贺雪峰

1956年,毛主席在《论十大关系》中指出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”县级是中国十分重要的治理单位,县级政权是一级完备政权,具备很强的统筹能力。郡县治,天下安。如果能够调动县级治理的积极性,那全国地方治理就可以因地制宜,中央政策就可以有效落地,中国现代化建设就可以少走弯路。

截至2019年,中国大陆有2000多个县,不同地区情况不同,十分复杂,每一个县都有独特县情,每一项政策自上而下都要经由县级才能落地。政策落地效果如何,前提在于政策必须符合当地实际。中央政策只可能是一般性的对全国的要求,落地实施就需要县级政权因地制宜地进行细化和调整。唯其如此,国家政策才可以既保持全国统一性,又适合地区特殊性。

县级政权因地制宜实施政策有两个前提:一是县级政权有因地制宜的权力空间,二是县级政权不将因地制宜变成应付中央政策的借口。如果地方都找借口来应付国家政策,对地方有利的政策就积极执行,对地方不利的政策就不执行,那这样地方积极性是调动起来了,中央积极性就存在问题了,因为“政令不出中南海”了。

在以经济发展为中心的政策目标下,经济发展状况成为上级考评县级政权最重要的指标,而且几乎是唯一指标。以GDP论英雄,只要经济发展上去了,地方治理就有很大的自由度和自主权。因此出现了两个后果,一是地方经济具有很强活力,以GDP增长为核心的锦标赛体制给中国经济持续高速发展提供了强大助力;二是地方治理中出现了很多乱象,不仅出现了比较普遍的官员贪污腐化、违法乱纪,而且出现了地方主义倾向。

党的十八大以来,中央不仅通过“八项规定”严肃了党纪政纪,而且通过“拍蝇打虎”,对阳奉阴违、腐化变质分子进行了持续打击。党风政风彻底好转,干群关系大幅度改善。党的十八大以后,中央加强了对地方的管理,也改变了唯GDP论英雄的评价标准,开始有越来越多“一票否决”任务下到地方,扶贫、环保、安全生产、信访、党建这些过去相对边缘的工作任务也都变成了“一票否决”工作。

过去,只要地方政府取得了好的经济发展成绩,其他工作差一点不要紧。党的十八大以后,任何一项工作没有做好都可能被追责,地方因此会受到巨大压力。以经济发展为中心的时期,县级政权围绕经济发展调配各种资源,县级所属职能部门服务于县级经济发展的中心工作。这个时候,县级是有灵魂的,具有独立决策权,可以调整资源完成中心任务。

党的十八大以后,发展经济仍然是地方最重要的工作,差异在于其他工作也变得重要、“一票否决化”。之前中央各个部委通过“条条”安排下来的工作,地方都有讨价还价的空间以及变通执行的可能,这就是比较典型的“政令不出中南海”,现在严肃党纪政纪,地方变通执行“条条”工作的风险越来越大,且中央部委也越来越倾向于将部门工作通过“两办”文件变成中心工作,到了地方,就有了越来越多自上而下的中心工作,所有这些工作都是“一票否决”的。

自上而下的中心工作到了县一级,落实工作时就要有相应的组织形态,这个组织形态一般是在县级设立领导小组,由县委主要领导任组长,由相关职能部门负责人任领导小组办公室主任。这样的领导小组,一个县有十几个甚至几十个,每个领导小组下设办公室,办公室设在职能部门。结果,之前全县负责具体工作的各个职能部门越来越多地成为协调部门,主要协调全县其他部门配合完成本部门的中心工作。这样一来,在上级一票否决的压力下,县级政权不得不为了完成上级安排的各项中心工作来配置资源,全县资源优先用于完成自上而下的各项中心任务,甚至为了完成中心任务而不得不寅吃卯粮。

随着越来越多自上而下的中心任务到了县级,县级不得不将主要工作转变为完成上级安排下来的部门工作,不得不将资源优先用于完成部门工作。结果,县级其他工作包括经济工作反而变得次要起来。县级主要工作变成通过优先配置资源完成上级部门中心工作以免责,只要能完成上级工作,不被一票否决就好。反过来,经济发展等工作能做好就做,做不好就算了。县级资源有限,大量自上而下的部门工作已经耗尽县级资源,县级政权就既无积极性也无能力来做上级安排工作以外的工作了。县级治理丧失了灵魂,即丧失了依据地方实际需要进行优先建设排序的主体性和积极性。

缺乏县级的主体性和积极性,中央与地方两个积极性就不存在了。从这个意义上看,当前应当中央给地方放权,以增加地方积极性。

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