导读
为贯彻落实北京城市总体规划和各区分区规划，坚持一张蓝图绘到底，市规划自然资源委压茬推进了中心城区和新城地区街区控规的组织编制工作。文章回顾了北京市99版控规和06版控规，并结合当前形势阐述了原有控规的历史局限性，以丰台区卢沟桥五里店地区控规试点的编制为例，强调新总规减量背景下控规编制应按需编制，滚动实施，通过划定“管控街坊”实现对主导功能、基准高度、基准强度和补齐三大设施的刚性要求以及城市设计、品质风貌和动态留白的弹性引导，实现刚弹并济；同时，聚焦减量实施，提出实际可操作性路径建议，试图摸索形成一条适合当下新总规、新时代、新要求的控规编制转型之路。
本文字数：6113字
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作者
杨天姣北规院弘都规划建筑设计研究院有限公司
马红杰北京市规划与自然资源委员会
关键词
新总规，控规编制，北京丰台区卢沟桥五里店地区
#1
北京控制性详细规划的发展历程
我国改革开放以来的经济体制经历了从1984年“公有制为基础的计划经济”向1992年“社会主义市场经济”的变革过程。城市土地使用制度也从无偿、无限期的行政划拨转变为国有土地有偿使用。市场经济的建立，社会利益集团开始显现，在城市开发建设中对利益的角逐和不确定因素增加，如何对城市土地这一重要资源进行有效的利用和公平的分配，直接促进了控规的引入和发展。我国控规编制从1980年美国女建筑师来华学习交流带来了Zoning区划发的概念到1982年上海虹桥开发区第一个控规的尝试至今已进行了40余年的研究探索，经历了从具体设计到示意到指标动态控制再到制度系统化的控规编制体系历程。
1.1控规1.0时代——《北京市区中心地区控制性详细规划》（简称99版控规）
1993年，国务院批复了93版总规——《北京城市总体规划（1991—2010年）》，根据当时批复要求，1995年，北京市城市规划设计研究院开展了控规1.0版时期的编制工作，形成99版控规即《北京市区中心地区控制性详细规划》，1999年北京市政府批准颁布实施，规划市区中心地区范围324平方公里。99版控规充分借鉴了美国区划法的技术体系和控制方法，以北京历史文化名城保护为根本出发点，对北京市区中心地区324平方公里范围实施了严格的高度控制和开发强度控制，采用通则式的规定，制定了包括地块编号、用地面积、用地性质、建筑高度、容积率、绿化率，建筑密度和人口密度等内容的控制指标体系，完成了由总规到控规的大规模覆盖，99版控规是城市规模从定性管理到定量管理的转折，使规划管理和审批有了可以操作的工具。（图1）
99版控规土地使用功能规划图
1999年至2004年是99版控规实施的五年，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，城市建设和发展中出现了很多在控规编制时未能预料到和考虑清楚的事情，也就出现了局部建设项目突破控规容积率和高度限制等现象，控规调整问题一时间成立社会关注的焦点。2002年，北京市规划委研究出台了《控规调整办法》，从控规调整、控规论证、可行性研究等几个方面，通过法定程序论证和动态维护控规的相关指标。市场经济和快速城市化所引发的土地开发热潮自下而上的强烈冲击着传统的规划编制、实施和管理模式。控规未预见性问题凸显，《控规调整办法》是对控规暴露出问题的一种补救，但是解决问题的根本还需从规划编制方法思路、规划管理办法体制、规划实施方式路径等多方面共同协商。
1.2控规2.0时代——《北京中心城控制性详细规划（街区层面）》（简称06版控规）
为深化落实《北京城市总体规划（2004—202年）》，根据国务院批复的有关精神，2005年至2006年，北京市依据04版总体规划，由北京市城市规划设计研究院在原“99版”控规的基础上拓展了边界，明确了中心城的范围，划定了33个片区，并组织编制了“06版”街区层面控规即《北京中心城控制性详细规划（街区层面）》。
规划编制范围扩大到1086平方公里，首次将北京中心城细化为33个片区，其中1-8片区为中心地区，9-18片区为围绕中心地区的10个边缘集团，19-33片区为绿化隔离地区，绿化隔离地区片区的划定进一步强调了并明晰了北京市分散集团式布局机构的重要性和特点。（图2）
图2 906版控规片区街区划分示意图
编制层次上分为片区、街区和地块3个层面进行编制，逐级分解落实总规人口容量、建筑总量和各级各类三大设施配置。用地管控上，控制性较强的由政府主导的划为A类用地，注重引导弹性的主要由市场主导的划定为B类用地。
控规指标基本维持了99版控规的8项指标。但由于当时规划编制时间较紧，在落实用地使用权属方面以及各项专项规划还有缺口，也并没有过多的考虑和安排今后的实施问题，仍然是规划编制和实施管理相对脱节，在2007年至2009年试行06版控规的三年中，各类述求对控规指标冲击不断，而此时06版控规尚未获得批准，面对城市建设发展的需求，北京市规划委员会于2007年建立了控规“动态维护”机制。以99版控规为法定依据，以06版控规为参考指标、按照统一的标准和程序对中心城区实施规划管理的控规“动态维护”机制，根据客观情况的发展变化，不断对06版控规进行动态的深化和完善。在控规动态维护期间，《城乡规划法》、《物权法》和《政府信息公开条例》相继出台，使得中心城控规的法律地位的确定愈发急迫。2009年初形成《北京中心城控制性详细规划（街区层面）实施管理办法》。
1.3新总规、新时代、新要求减量背景下原有控规的局限性
2017年9月，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（简称新总规）。为贯彻落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》和分区规划，加强控制性详细规划实施管理，依据相关法律法规，结合本市实际，北京市制定了《北京市控制性详细规划实施管理办法》（试行），办法中明确控制性详细规划，属于北京市“三级三类”国土空间规划体系中的详细规划范畴，是深化落实总体规划和分区规划的重要规划，具有承上启下的关键作用。经依法批准的控规具有法定效力，是编制规划综合实施方案、开展国土空间开发保护利用、实施国土空间用途管制、核发建设工程规划许可、进行城乡建设等活动的法定依据。
原有控规中中心地区和边缘集团的1-18片区基本为集中建设用地，控规报市政府审批；19-33片区以编制报批绿化隔离地区实施方案为主，重点关注城市化过程中集体属性用地上的建设用地，多点一区是以乡镇村实施方案单独报批，所以原有控规管制更多是聚焦建设用地，缺乏对集中建设区邻近非建设空间的统筹管控。多点和一区的集中建设区和镇中心外存在控规未覆盖的区域。新总规背景下，首都建设面临转型发展，总体规划、分区规划提出的首都功能提升、底线约束、减量提质等要求对控规编制与管理提出了新的要求。
#2
北京控规3.0时代编制转型的初步思路
为高质量推动《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（简称新总规）的实施，全面深化规划自然资源领域改革，依据《北京市城乡规划条例》，结合北京市工作实际，2020年9月，北京市规自委发文京规自文【2020】332号，提出《关于落实北京城市总体规划深化控制性详细规划管理工作的若干建议》，明确了全市控规管理的方向和重点。
2.1 按需分类编制，划分三类街区，逐步实现控规管控全覆盖
按照市领导“控规编审工作应先重点后一般，根据区域规划建设需要有序编审”的批示精神，确定“按需编制、深浅适宜、滚动覆盖、实施评估”的原则，对不同类型的街区明确不同时序的控规编制要求，根据区域城市规划建设需求逐渐实现街区控规的全覆盖。
本次划定街区控规管控范围约3562平方公里，划分约1300多个街区，分建设主导街区，生态复合街区和战略留白街区三类。（图3）以集中建设区为主的街区，是城市重点发展地区。生态复合街区需要统筹城乡建设和生态保护的街区，为实现城乡统筹、任务捆绑，应依据实施情况纳入规划实施单元统筹考虑。战略留白街区以战略留白用地为主的街区，为未来发展预留空间，应根据《分区规划》和《北京市战略留白用地管理办法》，通过相关管控规则进行管控，依据实施情况纳入规划实施单元统筹考虑。
图3 全市控规管控分区示意图
2.2 刚更刚，弹更弹，控底线加强人性化引导
落实总体规划、分区规划的刚性管控要求，结合三调和地理国情普查数据，理清现状、梳理资源，开展综评估，确定街区的人口容量、用地和建筑规模总量，产业、居住用地等按上限管控，以及三大设施、绿地与广场用地等按下限要求，统筹国土空间管制各项要素。
本次街区控规阶段共划定21类主导功能分区，其中建设用地12类，非建设用地9类，实现控规管控范围内国土空间全域管控，同时按主导功能划定街坊，明确8级管控基准强度和12级基准高度等级，刚弹并济，加强精细管控。控规实施应统筹谋划城市空间品质、城市天际线、建筑立面和建筑色彩，合理管控建设强度和建设高度，传承与保护历史文化要素，塑造传统内涵和现代风貌相协调的特色风貌。实施过程中要加强各级各类重点地区城市设计，围绕轨道微中心、社区会客厅等塑造有活力的公共空间，着力推进街道空间优化提升，充分利用边角地和畸零地建设口袋绿地等微空间，塑造环境品质和城市特色。
2.3 算好账，用控规引导和倒逼最集约的城市空间和成本
以“七有”“五性”民生需求和问题为导向，在全市推广“王四营”先进工作经验的基础上，算好“历史账、规划账、时间账和效果账”，推动城市建设由项目审批向规划引领转变。统筹近期建设的时空安排，将政府工作目标完成、重点任务实施与相关权益人和市场投资主体的需求相协调，综合运用各种政策组合，在落实规划刚性要求的基础上细化弹性要求，不断优化规划实施路径。
#3
新总规减量背景下卢沟桥五里店地区控规编制的相关思考
3.1根据区域规划建设需要“按需编制”控规
丰台区卢沟桥五里店地区位于京港澳高速、京广铁路和西四环路形成的三角地带，是沿太行山东麓大道北上进京的重要节点，也是明清时期西南进京“九省御路”的必经之地，是首都重要的西南门户。独有的区域优势和京周路、京广铁路等交通条件优势，吸引了北京外运陆运有限公司等中央企业落户，区域经济、服务业发展曾一度繁荣。后为配合京港澳高速、丰台体育中心等建设，部分转居居民搬迁至京周路两侧，由于城乡二元制管理原因，对集体地上的居民房屋管理缺少有效监管，私搭乱建现象较为严重，外来人口聚集，安全隐患大。同时由于交通优势减弱，缺乏对高端产业等吸引力，区域发展缓慢。
2019年5月，北京市人民政府办公厅第226期今日舆情专报，提到丰台区卢沟桥路（五里店地区）经常拥堵，并且人车混行非常危险，蔡奇书记作出指示，记者专访了这个区域。五里店地区现状公共设施实施率约60%，低于同圈层其他区域；且市政交通设施分布不均，供需矛盾突出。内部道路缺乏系统性，区域内无东西向的主干路，内部路网密度低、断头路多、路幅过窄，易造成拥堵。
为深入贯彻北京城市总体规划和领导指示精神，通过京周路、卢沟桥路两侧规划实施和环境整治，消除安全隐患，落实“首都高品质生活服务供给重要保障区”等功能定位，提升城市服务水平和居民生活品质，丰台区将卢沟桥五里店地区纳入2019年度控规编制第一批试点，并组织编制了该地区街区控规和启动区规划综合实施方案。
3.2划定“管控单元”刚弹并济，加强精细管控
结合原街区边界、道路、绿带、用地权属等要素，划定了33个管控单元，有序传导规划的结构性、系统性内容。再通过地块层面布局方案推演，反复论证主导功能分区的合理性，形成以居住、制造、生产、公共服务、商业商务、特殊功能、景观游憩为主导的混合型区域，并提出个主导功能的混合引导要求和正负面清单。本次规划编制，落实总体规划和分区规划在人口、土地、规模等方面的刚性要求，补充完善公共服务设施，保证规划的空间落实，并在提升城市品质方面提出更多的管控要求。（图4）
图4 管控街坊主导功能规划图
3.3发挥城市设计重要作用，促进城市品质提升
总体城市设计空间结构强调突出以绿为“底”，突出生态融合发展带的渗透以及门户景观视廊的塑造。城市设计研究的主要要素包括绿廊，即绿色空间骨架；公共空间，即城市空间品质；节点与标志性建筑，即绿色建筑；重要景观界面，即高度轮廓等方面。
结合分区规划关于城市形态和建筑高度的要求，结合天际线、景观视廊、历史保护等高度影响要素进一步落实深化，提出五里店地区总体呈现西低东高、北低南高的管控要求，统筹划定了五里店地区的基准高度分区。整体空间格局强调建筑高度与天际线控制，营造渐进式的空间秩序，建筑高度舒缓起伏，以不超过城市背景天际线为原则。区域基准高度控制在45米左右，卢沟桥望向宛平城视廊右侧，应强调营造视廊边界的秩序性；建筑天际线融于城市背景中，建筑高度控制不超过周边高点(80m)。（图5）
图5 管控街坊城市设计图则示意
3.4聚焦减量实施，提出可操作性路径
五里店地区控规严格落实新总规、分区规划减量和管控要求，实现减量提质增绿发展。规划可实现疏解人口约3.6万人。规划范围内，需拆迁用地约30公顷，新建用地约200公顷，拆占比约1:0.6；较06版控规总建筑规模减量约58万平方米，拆建比约1:1.6。（图6）
图6 管控街坊实施图则示意
按传统土地一级开发模式进行资金测算，区域实施总成本共计约300亿。本次规划重点对京周路沿线进行入户详细的摸底调研，经测算，京周路沿线成本共计约100亿元，根据一绿地区第二批试点乡规划卢沟桥乡统筹方案，由大瓦窑平衡资金项目承担京周路成本约50亿元。
FT00-1501街区和FT00-1501街区范围内可建设规模约120万平方米。减去回迁安置及补充三大设施的规模后，可平衡资金建筑规模约100万平方米。
按居住3.5万元/平方米、公建2万元/平方米估算，可平衡资金300亿元，资金基本可平衡。
考虑到区域内大型国有单位多、拆迁腾退难度较大等实际情况，本次规划提出第二种实施路径即货币补偿+实物补偿的规划实施路径，将国有非宅规模大于5公顷的，按照3个三分之一原则拆迁腾退（1/3用于绿地、1/3用于城市公共设施、1/3用于企业留地建设），建筑规模不高于现状建筑规模，用地布局单元内统筹，按此路径实施，启动区成本可减少至200亿左右，资金平衡建筑规模减少为约50万平方米，启动区资金可平衡，并有盈余。
#4
结 语
2017年党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》后，北京市按照国家有关国土空间规划体系改革要求推动各级各类规划先行先试，逐步完善形成了北京市三级三类四体系的国土空间规划总体框架。对于控制性详细规划的探索也从未停歇，从1980年最初的技术探索，到2018年北京市规划和自然资源委会揭牌，规划和国土合并，从控规1.0时代到控规3.0时代转型。文章回顾了北京市99版控规和06版控规，并结合当前形势阐述了原有控规的历史局限性，结合丰台区卢沟桥五里店地区控规试点的编制，强调新总规减量背景下控规编制应按需编制，滚动实施，通过划定“管控街坊”实现对主导功能、基准高度、基准强度和补齐三大设施的刚性要求以及城市设计、品质风貌和动态留白的弹性引导，实现刚弹并济；同时，聚焦减量实施，提出实际可操作性路径建议，试图摸索形成一条适合当下新总规、新时代、新要求的控规编制转型之路。
参考文献（上滑查看全部）
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*本文为2023中国城市规划年会论文
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