贺雪峰

农业是国泰民安的基础，无粮不稳，如果饭碗不能牢牢地端在中国人自己手上，就很可能会被卡脖子，就很可能造成严重的不稳定。粮食只能从土地上生产出来，保持18亿亩耕地红线是举国上下的一致共识。

同时，中国正处于史无前例高速城市化和快速工业化时期，在中国现代化伟大进程的关键阶段，农地非农使用搞建设也是必然的，搞建设就要占用土地，就有农地非农使用。上个世纪八十年代以来，国家对耕地非农使用缺少硬性的管理规定，乡镇企业建设和城市基础设施建设占用了大量农地乃至耕地，出现了耕地保有量的急剧减少。2008年修订《土地管理法》出台和严格执行，即使征收土地也要有国家建设用地指标和土地农转用批准，以及必须实现耕地占用和补充的平衡，即地方政府占用耕地前必须新增同样数量和质量的耕地。新增耕地可以通过复垦农村宅基地、开荒以及通过土地整理等办法，土地整理就是通过对现有耕地的整理，减少田埂、沟渠占地，从而新增耕地面积。多管齐下，耕地保有量快速下降的局面终于控制住了。

虽然耕地数量保住了，耕地质量却在持续下降。一般来讲，适合工业建设和城市建设的地方都是河谷地带，地势平坦，土地肥沃，交通便利，这些地方搞建设，占用的都是最为肥沃高产出的耕地，补充耕地则多是之前不便于耕种的贫瘠且往往灌溉也不方便的荒地，尤其是中国传统主要粮食生产地区比如长三角、珠三角地区和成都平原，耕地减少速度很快，过去的粮食调出地区已变成粮食调入地区了。

因此，之前的国土资源部就主张，要在之前国家划定基本农田基础上进一步划定永久基本农田，所谓永久，就是无论什么情况下面都只能种粮食，不允许非粮化更不允许搞建设。过去做规划有三个不同的规划，即产业规划、城市规划和土地规划，实行起来往往三规不合一，产业规划和城市规划高于土地规划，土地规划服从于城市规划，土地保护尤其是基本农田的保护无法落地，因此在2013年开始推三规合一，要求产业规划和城市规划必须以土地规划为基础。这样一来，在城市发展中遇到永久基本农田，就可能为保护永久基本农田，搞跳跃式城市建设，结果就是城市聚集功能受到影响，需要投入更多基础设施建设资源，城市运行成本更高，城市生产生活成本也更高。这样的永久基本农田保护的代价就高到不可承受的地步。

除了永久基本农田不允许征收搞建设以外，可以征收搞建设的土地也必须要在建设规划区以内，且必须要有建设用地指标。经济发展和城市扩张都要搞建设，为防止地方浪费土地，国家每年给地方下达相对偏紧的建设用地指标，从而使建设用地指标因为稀缺而具有了很高的价格。在苏南要获得一亩建设用地，必须要支付两笔成本，一是建设用地指标费大概140万元/亩，二是水田农转用费30万元/亩。也就是说，一亩建设用地成本至少要在170万元以上，如此高昂的建设用地成本，最终也只可能摊到生产和生活成本上，结果就是，本来具有良好生产区域优势的苏南只能将所谓落后产能淘汰，这些落后产能的一部分转移到东南亚，一部分转移到中西部。

转移到中西部的落后产能也要占用建设用地，中西部地区财政能力比较差，无法高额支付建设用地指标费，因此，中西部地区就通过增减挂钩等办法，拆农民房子将农民宅基地复垦为耕地而尽可能少地支付补偿，从而获得廉价建设用地指标。更有“三州三区”通过增减挂钩来筹措扶贫资源，以及有关部门指望通过农民宅基地复垦形成城市建设用地指标来筹措乡村振兴所需要巨额投入。增减挂钩拆了农民房子，将农民宅基地复垦为耕地，这些耕地肯定不是特别肥沃的高产耕地，“三州三区”本来生态条件就差，拆了农民房子将农民宅基地复垦为耕地后，农民都进城了，谁来种地？复垦出来的耕地很快就撂荒了成为荒地。花了很大代价（拆房子和复垦），又通过指标来获取了高额增减挂钩指标费（一亩50万元），只是换来一块荒地，这里面没有创造出财富，甚至没有形成有效耕地，却浪费了大量资源。唯一可以看到的不过是由城市通过人为提高土地成本（从而提高的城市生产生活成本）转移而来的财富。即使复垦出来的耕地可种，其成本也相当高。用大量资源去与农民宅基地过不去，非得将农民宅基地作为目标去复垦，结果就是代价大，成本高，而复垦出来的耕地却质量一般，产出有限。

耕地当然要保护，不过，耕地保护也要讲科学，要有成本意识，不讲条件、不计代价保护耕地，将耕地保护与当前中国快速工业化和高速城市化对立起来，这样的耕地保护就走偏了。

理论上说，中国960万平方公里国土，相当于有144亿亩土地。如果不计代价，就是在沙漠上也可以建造出土地。当前中国农业主要靠科技进步和低产田改造，也包括通过提高农产品价格调动农民种粮积极性，从而提高耕地复种指数。应当说，只要中国能够跨越中等收入阶段，实现现代化，中国就有能力和实力在全国144亿亩国土上面搞开发，让144亿亩国土为中国人民提供充足的农产品，让中国人的饭碗紧紧端在中国人自己手里。反之，如果在当前中国正处在现代化艰难的爬坡阶段，不计成本不讲条件地保护耕地，极大地推高生产生活成本，抑制工业化和城市化进程，并因此让中国现代化落入到中等收入陷阱，这样的耕地保护就走到反面去了。

举个例子，如果保护一亩耕地要花费200万元，按2%的年息，一年就要有4万元财务成本。如果将200万元用于改造低产田，最少可以改造200亩，即使改造低产田每亩仅提高10%的农业产出，也可以增加数倍农业产出。而若将每年4万元用于提高农产品价格，仅每斤粮食提高0.1元，就可以提高40万斤的粮价，也就可以提高200亩粮田的粮价（按每亩2000斤/年产出计算），按粮价提高0.1元/斤复种指数提高5%计算，就相当于新增100亩耕地。应该说，这个账是很容易算的。