【作者】刘风景（ 华东政法大学政府管理学院教授、博士生导师，法学博士 ）
【来源】北大法宝法学期刊库《西南政法大学学报》2024年第4期（文末附本期期刊目录） 。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：法律文本层次结构，是立法机关根据法律内容需要，在法律文本中所设置的编、章、节、条、款、项、目的体例框架，它的基本特征是定位上的形式性、空间上的纵向性、时间上的静态性、构成上的整全性。基于良法标准对法律文本层次结构进行审视，发现我国现行法律中在层次安排、层次归属、构成要素、序号形式等方面仍有改进空间。法律文本层次结构的设置标准，虽系立法技术的规范要求，但它的辐射范围非常广泛，影响法治中国建设的整体状况。法律文本层次结构需要增强弹性，明确各层次的设置标准，统一序数形式，增补“条”“款”标号，优化法律目录。
关键词：法律文本层次结构；立法法；法律形式；良法；立法技术
目次 一、法律文本层次结构的基本理解 二、法律文本层次结构的价值目标 三、法律文本层次结构的理性审视 四、法律文本层次结构的设置优化 五、结语
成文法是由国家制定并由国家强制力保障实施的行为规则，它具有特定的文本形式、语言文字，其框架结构的设置应科学合理。作为成文法顶峰的法典，它的层次结构尤为重要。2020年《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的成功编纂，为其他领域立法法典化提供了很好的范例，相关领域法典编纂工作也在紧锣密鼓地推进之中。十四届全国人大常委会立法规划提出：“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。”全国人大常委会2024年度立法工作计划也提出：“对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，形成高质量的生态环境法典草案，力争年内提请审议”。可以说，调整事项重要、权利义务内容丰富、条款数量多、篇幅庞大的法典，对法律文本层次结构的技术标准要求更高。党的二十届三中全会决定提出“提高立法质量”的要求。优化法律文本层次结构，是提高立法质量的题中应有之义。对法律文本层次结构进行专门研究，有助于凸显议题的重要性，丰富立法学理论，提升法学服务法治实践的能力。
一
法律文本层次结构的基本理解
法律规定着各式各样的权利义务责任，需要设置相应的体例框架、层次结构。关于法律文本层次结构，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第65条有专门的规定，运用法释义学方法，可概括出它的含义和特征。
（一）基于《立法法》第65条的概念界定
《立法法》第65条第1款、第2款规定：“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。”该规定是《立法法》关于法律文本层次结构的核心条款，也是我们理解法律文本层次结构的出发点。
第一，分编、章、节、条、款、项、目等七个层次。在一个体量大的法律文本中，最基本的划分原则是第一编、第二编、第三编等的顺序，再往下是第一章、第二章、第三章等次级顺序，接下来可能是第一节、第二节、第三节，或者第一条、第二条、第三条等的更下位的层次。在此，各编、各章、各节或者各条之间的关系都是横向的平行结构，而编、章、节、条之间则是纵向的不同层次。《民法典》编纂时，有学者认为，它的体例结构主要有两个问题：其一，《民法典》具体由哪几编组成。编一级的安排是对《民法典》材料的第一层次的处理，更直接地体现了立法者在立法时的政策考虑与安排，从根本上决定了它的脉络与走向。其二，编与编之间如何排列顺序，换言之，同样的一编，放在法典的不同位置，即构成不同的体例，产生不同的效果，体现不同的价值考量。在此，法学家所关注的是《民法典》分几编，以及各编之间的先后顺序，这主要属于同一层次的横向结构问题。在分编的问题解决后，必须作进一步的思考，每一编之下还应如何分章、节、条，就涉及法律文本层次结构的问题。比较而言，如果法律平行结构主要指渉的是法律调整的范围、宽度，那么法律文本层次结构关注的是法律调整的密度、深度。
法律文本的七个层次，功能各异，表达技术也有不同的要求。其中：（1）编，一般设置于重大的、篇幅长的法律中，编的名称下面可设若干章，编的序号用中文数字。（2）章，具有中等篇幅内容的法律，一般按章排列构成。章之上可以有编，也可以不设编，章的下面可以设若干节，也可以不设节。章的序号按中文数字依自然数排序排列，每一章有章名。（3）节，设置于章下面，节有节名。设几个节由章的内容长短决定，节的序号用中文数字表示。节可多可少也可不设，但设节不能少于两节。（4）条，设在章或节之下，表示法律内容最基本的完整单位。一条规定相同的内容，同一个内容应当规定在同一个条文中。条的序号用中文数字表示。一部法律文本的条文应当按统一的顺序排列，一贯到底。（5）款，设在条之下，表示条的内容分不同层次。一个款表示一个层次的意思，款没有序号，依附条而存在，一条可以设多款。（6）项，设在条或款之下，表示条、款的内容分为不同层次的意思。设项时应当注意条、款的性质和层次，同一性质和层次用项表示，也可以用多项表示条、款的几层意思。项的序号用中文数字加括号表示。（7）目，设在项之下，表示项的内容分为不同层次的意思。可以用多目表示项有几层意思，目在法律中使用得比较少，序号一般用阿拉伯数字依次表述。法律文本的编、章、节、条、款、项、目这些层次，从编到目，主要体现为综合性递减、分析性递增的排列顺序；相反地，从目到编，则是分析性递减、综合性递增的排列顺序。法律文本的高层次与低层次之间，在逻辑上，是包含与被包含的关系；在结构上，是整体与部分的关系。
第二，各层次设有相应的标号形式。法律文本层次结构也包括各层次序号、标题。这些标号形式，可将法律内容层次分明地、有机地表现出来，使法律文本整体结构一目了然，清晰呈现。在法律文本中，每个层次都应有各自的标题、序号等外观形式，借此可以分辨出某一法律规定属于哪个层次，它与其他部分有着什么样的上下左右关系。在立法实践中，法律文本的标号形式有以下三种。第一种，既有序号，也有标题。编、章、节的序号用中文数字依次表述，也设有标题。第二种，只有序号，没有标题。条的序号用中文数字依次表述，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。条、项、目都不设标题。第三种，既无序号，也无标题。款既不编序号也不设标题。
第三，“根据内容需要”而设置。法律是调整一定范围社会关系的行为规范，随着社会关系的日趋复杂，法律规定的内容也越来越复杂，对法律文本层次结构的要求也越来越高。法律的内容多寡不一，因而其形式也是林林总总、多种多样。如果不划分为不同层次的结构单位，就无法使诸多的法律规范成为有序的条文综合体，也难以为人所理解运用。法律是否划分为编、章、节、条、款、项、目，取决于法律内容是复杂还是简单。内容较多、较复杂的法律外部结构应当划分为不同的单位，以使本来繁杂的法律规范层次分明、关系协调。可以说，高质量的法律文本都需要把特定内容安置在一个结构严密的框架之中，并显示出它们之间的逻辑关联和相对重要性，使法律规范的内容清晰地呈现出来。
法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。其中的“可以”，意味着立法机关可根据立法目的、内容需要，自主设置某个法律文本的层次结构。例如，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）属于基本法律，调整的社会关系比较重要，篇幅较长，框架结构比较复杂，设有编、章、节、条、款、项等多个层次；《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》调整的事项单一，篇幅较短，计4条，只设条、款两个层次。
总之，法律文本层次结构，是立法机关根据内容需要，在法律文本中所设置的编、章、节、条、款、项、目的体例框架。其中，编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
（二）法律文本层次结构的基本特征
法律文本层次结构是一种特殊的法律现象，其基本特征主要有视域上的形式性、空间上的纵向性、时间上的静态性、构成上的整全性。
第一，视域上的形式性。事物是内容与形式的辩证统一，内容是事物一切内在要素的总和，形式是这些内在要素的结构和组织方式。内容决定形式，形式服务于内容，但形式也有其相对独立性。“形式通过它的轮廓、外观、效果、属性，将一个实体区别于另一个实体，它是分离的、显而易见的。”事物的内容不能离开它的形式而存在，构成事物基础的内容要素，只有参与整体性联系，从相应的结构中，处于特定的位置上，才能作为该事物的要素而存在，特定事物才能产生。“形式就像是一个模具，不同的材料被接二连三地投入这模子，贴合着它的外形并压紧，便会得到完全意想不到的意蕴。”事物的形式也是决定该事物整体属性的一个方面，它不仅规定事物内在要素相互联结的方式，使内在要素相互结合成特定事物，而且还使事物整体获得它的内在要素所不具有的全新的质的规定性。事物的形式结构也决定内容要素的存在方式，决定着事物整体的性质与功能。形式不只是本质的附属，两者是有机联系的一个整体。“从形式中诞生的力量，以及从形式的匮乏中诞生的软弱，构成本质的真实品质。”形式是具有构成性的，是事物本体的要素。形式对内容又有反作用，“由外而内”地引起内在改变。“形式是器官，内容是器官逐渐创造出来的功能。”一个人的思维方式是很难改变的，因为改变需要外在经历。如果不是由外而内地改变，我们的自我认知会被过去所禁锢，从而导致思想和行为也无法改变。
法律文本层次结构属于法律形式范畴，是法律各组成部分的排列、组合及所采取的形式。一部法律文本从内容上看是由法律概念、法律原则和法律规则等内在要素构成，而从形式上看是由编、章、节、条、款、项、目的层次结构组成的。法律外部结构就是法律之“形”，展现的是法律的“外观”。法律体例是法律外部结构的重要组成部分，法律体例的复杂程度取决于该部法律内容的复杂性。法律形式尽管并不直接反映法的社会理想和目的，但却构成了“良法”所必须具备的特殊品质，属于法的形式价值范畴。
第二，时间上的静态性。法律类似于建筑蓝图，是按照预先设定的有逻辑的系统关系安排的，它与历时性的演进过程形成明显的对照。例如，树有树根、树干、树枝和树叶四个部分，而蝴蝶发育分为卵、幼虫、茧和蝴蝶四个阶段。这两种不同的叙事方式描述的是同一种四分的逻辑关系：一个是静态整体（树）的四个部分，另一个是动态过程（蝴蝶的生命周期）的四个阶段。在认识论上，对历史过程的把握固然重要，但它不能替代对事物静态结构的认识。“原先的主导科学思想是连续论的和进化论的，它的思想随转变的持续进程发展，它将转变的进程引入了固定性。它研究形式和形式化。20世纪的科学家越来越关注非连续性。问题不再是如何实现稳定的过程，而是在转变过程的关键阶段寻找怎样让稳定性成为可能。与此相关，即现实的‘构造’和‘被构造’问题变得明显起来。”法律的形成包括立法选项、提出法案、审议法案、表决法案、公布法等环节，这是一个先后相继的动态过程，是观察法律的一个重要视角。“历史被看作是一个特殊系统的特有发展方式，对系统的进化或者历史的性质作说明之前，必须充分认识它的现在或者共时的性质。所谓共时结构，在结构主义看来，并不是任何历史过程所构成或决定的，而是现存结构关系的网络所构成或决定的。因此，结构主义与其说是严格地非历史的，不如说是非时间的。”静态的结构方法，在分析事物的内在结构时，把重点放在与历史过程相对的共时结构，而不是放在那些能贯穿时间系列前后的历史关系上。结构强调的是一个特殊、复杂的关系，通常是指深层构造。“形式结构自身没有时间维度”。结构就表达了某种相对固定、恒常甚至是坚硬的东西，显示的是事物的静态。
成文法是国家主动干预社会生活，塑造特定法律关系的工具。与自然生成的习惯法不同，“成文法是有意的立法，经由立法机关运用相当技术，将立法事项加以组织，使其成为有系统有条理的法文，和在无意中发展的习惯法比较起来，自然要显得整齐划一，合乎逻辑”。近现代法学受理性主义的影响，将精确性、严密性、体系性视为立法的至上目标，积极主张并参与大规模的立法活动。在形式上，这些法律表现出高度的系统性、合理性，有一种内在的秩序。在当代社会，成文法的数量越来越多、法典化程度越来越高，更透显出立法者意欲通过法律手段对社会进行改造，以实现其预先确定目标的能动性。可以说，对法律文本框架结构的研究进路，非常类似于研究建筑物的形状、大小和位置及它们相互关系的建筑学家的观察视角、思维模式。在这种静态结构的视野中，编、章、节、条、款、项、目作为法律不同层次的结构单位，如同建筑物之构件，为立法者所设计、安排、分割、排列、组合，用以建构浑然一体的法律大厦。
第三，空间上的纵向性。一部法律可以划分为标题、序言、正文、结尾等几大结构板块，其中正文又可以划分为逻辑严密的不同层次的结构单位。正是纵向上的编、章、节、条、款、项、目，以及横向上的对应连接，构成了纵横交错的规范网络结构，一个个具体的权利义务、职权职责的内容，被嵌入到该网络的特定位置，而得以赋形、铸模。法律文本的横向结构与纵向结构是相对而言的。例如，编相对于整个法律是其组成部分，属于纵向结构；某一编相对于其他编，则是平列的横向结构；而它相对于层次较低的章、节、条，则是纵向结构。先横向结构再纵向结构，先宏观再微观，先原则再具体，先轮廓再细节。相同层次的编与编、章与章、条与条之间是横向的平列关系。《法国民法典》除总则外，分为三编，第一编“人”，第二编“财产及对于所有权的各种限制”，第三编“取得财产的各种方法”。《德国民法典》为五编，分为总则、债、物权、亲属及继承。我国《民法典》分为七编，即总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任，以及附则。这里的各编之间就是相同层次的平列关系，不属于纵向关系，但它是进一步细化纵向结构的前提。可以预见，进入法典化时代后，法律文本的体量越来越大，其层次结构将担负着越来越重要的使命。
一部法律的调整对象，通过编、章、节、条、款、项等层次，不断地加以拆分和细化，并成为更加具体的法律条款。可以说，各层次相对于整个法律，低层次相对于高层次，主要体现为分析性。“规制同一法律领域的条文数量越多，也就意味着其具体化程度越高。”立法密度，是指法规范数量与所调整社会关系面积的比例。反之，法律文本相对于它的各层次，高层次相对于低层次，则主要体现为综合性。就条而言，它相对于整个法律及编、章、节等更高层次，主要体现为分析性。与条、款、项、目比较，篇、章、节的层次比较宏观，概括程度更高，指涉的事物范围更广泛，因而也具有综合性、整体性。
第四，构成上的整全性。系统是有结构的，是由各种因素按一定的秩序、方式或比例组合而成的。因而，事物的内容不能离开它的形式而存在，构成事物基础的内容要素，只有参与整体性联系，才能成为系统的要素。法律文本的体例框架是体系化思维的产物，其首要目标是将纷繁复杂的制度、规则等构成要素表述为权利义务内容明确具体的法律条文，再以编、章、节、条、款、项、目的层次结构组织起来。法律文本的体例结构分为横向的平行结构与纵向的层次结构，呈现为纵横交错的网状系统。“一个令人满意的大纲是比按序号排列的款和从属的列表更重要的东西。它是一个逻辑的金字塔，其中特殊项目的所在存于实体思想的等级结构之中，从而表现了它们相互之间的内在联系和相对的重要性。”本来分散的、各自独立的因素通过层次结构连贯起来，才能构成一个有机整体。法律文本层次结构担负着谋篇布局、条分缕析的任务，将每个条款都放置于一个特定的位置之中，形成网状结构的一个节点、一个方块，实现法律的系统性、连贯性、一致性。“在设计一部法案时，有两大功能起着重要作用：分组和排序。分组是指将各个单独的节组成章，将各个单独的章组成各个部分。而排序则决定了一部法案中各个部分的顺序，一个部分中各章的顺序，以及一章中各节的顺序。”法律文本层次结构的设置，要注意同一法律各个结构单位的设置、编排，做到规范、统一，逻辑合理严密。接下来，以法律内容的多少和复杂程度为根据，安排编、章、节、条、款、项、目等层次结构。
总之，法律文本层次结构的本质属性，决定着对其进行研究需要特定的思维模式、观察视角。法律文本层次结构具有视域上的形式性、空间上的纵向性、时间上的静态性、构成上的整全性等特征，这是提高法律文本层次结构设置技术的思维前提。
二
法律文本层次结构的价值目标
全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。法治是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。只有做到科学立法，才能实现严格执法、公正司法、全民守法。
第一，提高立法质量。科学立法原则要求，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。法律文本结构明确合理，条文安排得当，有助于准确地载明法律的权利义务责任。因法律内容之多少及复杂程度的不同，法律文本层次结构有繁有简。正是各个层次共同构成了纵横交错的规范网络，一个个具体的权利义务、职权职责内容，被嵌入该网络的特定位置而得以定型。“归根结底，分层方法是保持可行性的肥沃土壤，特别是在涉及冗长立法文本的情况下。人们想知道，在复杂文本中，当前各部分是否可以引入子部分，从而分解复杂的法案，并对其现有部分进行分层。”对法律文本层次进行划分，一个重要目的是将法律按照一定的逻辑原理加以划分，布局合理，使调整同一社会关系的行为规范形成具有内在联系的、层次分明的一个有机整体。
法律文本的清晰性、可理解性，是良法的内在要求。“清晰性要求是合法性的一项最基本的要素。”层次分明、井然有序的法律文本层次结构，是良法的一个重要形式标准。具有世界性影响的《法国民法典》，在体例结构方面做了重大改进，将各部分合并为一个整体，相互间的逻辑联系更加紧密。“缩编后的民法采用易于参照的卷、编、章、节、目的体例，基本条文序号相连，每一条都具有独立个性，本身就是完整的，文本间的参引相对较少。至于编章节的划分，也许与当今的科学理念相差甚远，也许很难在其中发现一个深思熟虑的‘体系’，但它至少有一项优势，就是将民法的主题分入大的、融贯的板块，以避免混杂、减少重复；通过在总体上令广大实务人士感到满意，它证立了自己。”《法国民法典》在体例结构方面的成功经验，对其他国家也具有重要的启示。优化法律文本层次结构，是良法的题中应有之义，可为接下来的严格执法、公正司法、全民守法开好头、起好步。
第二，方便法律适用。在我国，法律主要是以文本的形式体现出来的，法律适用主要是将成文法规定作为法律推理的大前提，来涵摄案件事实并据以作出判决的活动。“至少法官在作出裁判时必须依据现行法条，以此为基点寻找思想理念价值与现实具体的案件事实之间的关系。由此，法典中的条款无疑是一个不可回避的载体。”各种法律文本、裁判文书所引用的都是具体的法律条款（包括款、项、目等），如果仅提到法律名称，就不能说是有法律依据的。加之，法律文本层次的序数、标题，与其内容形成直接的对应关系，在引用时无须重复法律规定的内容，相对简便。在划分特定的层次之后，将同一层次关联性相对紧密的内容集中在同一结构单位中，人们就会将目光直接对准需要重点引用、援用的层次，以提高法律的利用效率。
法律文本的层次结构从最大主题到最小主题，按段落划分成多个层次，并给每个层次冠以序号（或者标题），方便检索和引用。法律文本的各个层次承担着不同的任务，其中编、章、节等宏观的结构单元，其主要功能是归类、表述，适用、援引的功能较弱，引用时无须指明编、章、节；而条、款、项、目等微观的结构单元，虽然也有归类、表述的作用，但其主要功能是援引、适用，引用时必须标明适用的序号或内容。例如，裁判文书援引法律、法规等规范性文件作为判决和裁定的依据，引用时应当准确标注法律文件的名称、条款序号，引用具体条文时，需整条援引。
第三，助益法律认知。法律文本层次结构的设置，应站在用法者的立场，需要以表述明晰和理解方便为目标。法律是体现立法者的意图和目的的一种文本载体，因而它是特定内容的表达方式。而法律文本的框架结构承担着将其逻辑结构展示给读者的任务，其结构越清晰，逻辑性越强，其内容也越能为人们所了解、遵行。如果法律体例结构设计合理、层次清晰、逻辑严谨，可增强法律规定的可理解性、可接受性。《美国统一州法典委员会统一和标准法案起草规则》要求：“法案要为读者安排最实用和最符合逻辑的结构。”如果法律文本结构合理、层次分明，就会方便人们的阅读和理解。同时，各结构单元设有序号、标题，也便于普通人的查找和使用。“在用特别的语言起草之前，很显然，起草人必须有一个说明每一条的总体内容的大纲。与句法相比较，法案的可理解性更多地依赖于它的结构。”对于法律文本的可理解性，人们往往关注语言文字的通俗易懂，而对框架结构的设置重视不够。“可理解性与法案划分为几部分有何关联？答案是通过提高清晰性：外观的清晰性、结构的清晰性和表达的清晰性。将法案分成几部分可以提高外观的清晰性，因为各部分和标题创造了视觉辅助，使起草者能够证明法案背后的逻辑，保持文本的一致性，并强调文本中条款之间的相关关系。将法案分成若干部分促进了结构的清晰性，因为部分让使用者更容易理解立法文本内容的结构和顺序：一个部分表明其内部条款的衔接关系，并与其他部分中的条款相分离。将法案分成若干部分促进了表达的清晰性；从技术上讲，统一提及某些条款组合是有用的。”读者友好型的立法，应当有效利用法律文本层次结构及标点、分段、章节标题、目录、脚注、索引等辅助阅读和理解的手段。
法律文本层次结构的设置，对版式、字号、字体、字重等方面也都有着很高的要求。阅读本身就是一个体验过程，读者看完法律文本后的感觉差别很大，有的是舒畅、自在、沉浸的正面感受，有的是艰涩、沉闷、厌烦的负面感受。读者初次接触阅读对象会产生对阅读对象的关注，包括物理属性、语法和语义方面的直观审美体验，以及针对文本和读者参与过程中所获得的情感体验。阅读法律时，对层次结构的感受直接影响人们是否愿意继续阅读，能否进入更高的体验层次。
三
法律文本层次结构的理性审视
改革开放后，经过各级立法机关卓有成效的工作，一个立足中国国情、体现党的主张和人民意志统一、符合改革开放和社会主义现代化建设需要，以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系已经形成。中国的立法工作取得了令人瞩目的重大成就，但也要看到，我们的立法无论是在内容、理念上，还是在形式、技术上，都存在一些问题和不足。全面推进依法治国，需要立良法行善治。良法是内容与形式的统一，在内容方面，应立足于社会物质生活条件，体现广大人民意志，尊重和保障人权；在形式方面，要准确地表达权利义务，语言文字表述准确，体例框架设置合理。法律文本层次结构是体现法律内容的重要形式，是形成良法的表述技术。依据良法标准对法律文本进行审视，可以发现其层次结构存在诸多不尽如人意之处。
第一，整体结构方面。现行《立法法》中的法律文本层次结构的种类明显偏少，难以适应“内容需要”。《立法法》对法律文本的层次采用列举方式，规定为7个层次。列举规定的基本法理是，排斥列举之外的其他可能。“列举排斥型就是把具体的事物，一一列举出来，用以说明某一上位概念的意义或该列举事物之总效果的法条”。据此法理，对《立法法》第65条可理解为，在编、章、节、条、款、项、目之外不应存在别的情形，因而其他层次都是缺少法律根据的。如果严格依循《立法法》规定，在实际立法过程中，就会出现“上不够天、下不着地”的现实难题。一方面，体量越来越大的“大块头”立法，显露出法律文本层次“上不够天”的弊端。我国《民法典》共1260条，其编纂完成后，法学界主张编纂行政法典、经济法典、劳动法典、商法典、环境法典、军事法典、国际私法典等“大块头”立法的呼声也逐渐高涨。从科学立法的角度看，如果法律体量大，调整的范围宽，就会给立法带来诸多难题。法律内容越多，立法技术标准就越高，法律文本层次结构就越复杂。2018年12月23日，全国人大宪法和法律委员会所作的关于《民法典合同编（草案）》修改情况的汇报指出：“有的常委委员、法学研究机构和社会公众提出，为了便于法律适用，建议在合同编之下再设分编这样也可以使‘无因管理’和‘不当得利’的法律规范内容与合同编名称相匹配。宪法和法律委员会经研究认为，合同编草案内容比较多，包括合同的一般性规则和多种典型合同，其中‘无因管理’和‘不当得利’两部分内容，既与合同规则同属债法性质，又与合同规则有所区别。为便于理解和适用，有必要对草案的体例结构进行一定调整。据此，建议将合同编草案设置为三个分编，分别为第一分编‘通则’、第二分编‘典型合同’和第三分编‘准合同’。第三分编‘准合同’包括‘无因管理’和‘不当得利’两章。”《民法典》分编的层次，是新中国首个立法例，并无明确的法律依据，实是无奈的选择。可以预言，《民法典》编纂时，在层次结构方面所遭遇的难题，以后的立法特别是在其他法典的编纂中都会出现。
另一方面，在科学立法深入人心、立法越来越精细的背景下，法律规范的密度明显加大，这又暴露出法律文本层次结构“下不着地”的尴尬。例如，《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）第210条第1款第1项第2目的规定，目以下的结构单元，既不编序号也不设标题，另起一行行文。在执法司法实践中，如果涉及引用，难以对该结构层次进行称名指代。
第二，层次归属方面。在立法实践中，将某一权利义务内容归入法律文本之中的编、章、节、条、款、项、目，操作标准不明确，随意性较大。有学者指出，章、节在法律中设置标准也比较模糊，什么情况下设章、节，并无明确的规定。还有，编的设置理由也不透明。编通常设置于重大的、篇幅长的法律中。例如，《民法典》有7编，再加上附则，共1260条；《刑法》有总则和分则2编，再加上附则，共452条；《中华人民共和国刑事诉讼法》有5编，再加上附则，共308条；《民事诉讼法》有4编，共306条。而社会影响甚大的《中华人民共和国行政诉讼法》共10章103条，则没有设编。同样，篇幅较长的《中华人民共和国证券法》共14章226条，也没有设编。这些法律为什么设编或者不设编，其背后的道理并不明确。又如，定义性条款在哪个结构层次予以规定？《立法工作规范手册（试行）》规定：“一个定义条款中规定多个概念、术语的，应当分项表述。”《中华人民共和国防震减灾法》第92条分列7项，对“地震监测设施”等7个用语含义进行界定，这符合立法技术规范的要求。与此不同，《中华人民共和国海关法》第100条分列6款对“直属海关”等6个用语含义分别进行界定。同样是用语含义界定，为什么有的是项，有的是款，立法实践中做法并不一致。
有的段落难以归入某一特定层次。例如，《海商法》第198条第1项在“船舶共同海损牺牲的金额，按照实际支付的修理费，减除合理的以新换旧的扣减额计算。船舶尚未修理的，按照牺牲造成的合理贬值计算，但是不得超过估计的修理费”的表述结束后，又另起一行规定：“船舶发生实际全损或者修理费用超过修复后的船舶价值的，共同海损牺牲金额按照该船舶在完好状态下的估计价值，减除不属于共同海损损坏的估计的修理费和该船舶受损后的价值的余额计算。”在层次上，该段落是目还是分项，实难认定。
第三，构成要素方面。法律文本层次结构的要素不全，尤以“条”“款”为甚。其中，条是制定法最基本的结构单元，除应有序号外，还应设置标题。法条标题在法律文本构成方面，具有称名、概括、辖制、整合等功能；在法治建设方面，具有提高立法技术水平、方便人们查找援引法条、为法律解释提供新参照系、发挥法律规范指引作用等功能。目前，全国人大及其常委会的法律都不设标题，这不得不说是一个立法缺憾。
“款”的构成问题更突出。法律文本中的款不编序号，上一款结束下一款出现，是以另起一行的方式来表示的。在法律实务中，“款”的引用频率非常高。例如，深圳某案中，法院“依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定”，作出裁定。此处的“《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款”，条的序号是法律文本明确标示出来的，而款的序号并非法律文本本身的表述，而是引用者自己计数得来的。加之，一些结构复杂的法条，下面除了款外，可能还有项、目，混入这些层次后，“款”的识别更加困难，容易造成误认误用。款不编序号，后加上的序号是用中文数字“第一款”表示，还是用阿拉伯数字“第1款”表示，并无明确的规范要求，使用随意混乱。
第四，序数形式方面。法律文本的编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。按照现行《立法法》规定，法律文本各层次的序数呈现为多类别的数字形式。这种表述方式尽管有区分明显、醒目易辨的优点，但也有标准不一、紊乱无序的缺点。例如，“《海商法》第二百一十条第一款第（二）项第1目”，这里既有中文数字也有阿拉伯数字，既有普通数字也有加括号数字，序数形式混杂，参差错落，人们的视觉违和感明显。
综上，在立法实践中，法律文本层次结构的设置存在整体结构僵硬、层次归属随意、构成要素残缺、序数形式混杂等问题，它们对立法、执法、司法、守法等方面都会产生不利影响，需要采取有效措施加以解决。
四
法律文本层次结构的设置优化
法律文本层次结构的设置是一项涉及立法各环节、诸因素的复杂工作，直接影响立法质量的优劣。法律文本层次结构合理、清晰，有助于准确地体现法律的意旨。结构就是“存在的形式”，任何事物都不能离开结构而存在，事物的结构和事物的本质存在极其密切的关系。同时，事物的结构与事物的发展紧密相关，事物结构变化，事物本身也会发生改变。法律文本层次结构的调整改进，有助于提高立法技术水平，优化法律调整的实际效果。
第一，增强层次结构的弹性。法律文本层次的多少，因法律内容及复杂程度的差异而不同。根据法律的内容和条文的多少，法律可以分为“复杂结构”和“简单结构”两类。“大块头”立法包含着相互制约支持的诸多构件，一个细小部分存有瑕疵，经由复杂的传导机制，就可能导致其他部分乃至整部法典偏离目标、功能失调。“复杂的系统经常显示出混乱的行为，一个小的变化或者系统某一部分的不安会带来其他部分指数级提升的反应。”条款多、篇幅长的大部头的法律，立法瑕疵会产生倍增的负面作用，条款的表述必须完整、清晰、逻辑严密，防止出现不可预测的“蝴蝶效应”。因而，“大块头”文本规模庞大、组合部件繁复、承载功能多元，不能简单地“抓大放小”，每个细节都要仔细推敲、精益求精。由美国众议院法律修订顾问办公室负责编纂的《美国法典》，于1934年首次出版，此后每6年出版一次。该法典分为54编（title），涉及广泛的、有逻辑组织的立法领域。每编之下细分作分编（subtitle）、部（part）、分部（subpart）、章（chapter）、分章（subchapter）。每一编均以节（section，以“§”为前导记号）作为其基本连贯单元，并且同一编内的所有节连续编号，无论编之下是否存在高于节的单位。节通常由大到小细分为小节（subsection）、款（paragraph）、小款（subparagraph）、目（clause）、小目（subclause）、项（item）、小项（subitem）。从比较法学的角度看，美国法律文本的层次更丰富，结构更有弹性，可供其他国家借鉴。在中国，有学者主张未来环境法典框架体系应分五编：总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编。其中第二编污染防治，又进一步分为第一分编总则，第二分编水污染防治、第三分编海洋污染防治、第四分编大气污染防治、第五分编环境噪声污染防治、第六分编土壤污染防治、第七分编固体废物污染环境防治、第八分编放射性污染防治、第九分编有害化学物质的环境管理和第十分编法律责任。如果环境法典编纂提到议事日程，它的层次结构设置也是必须认真对待的立法技术问题。
法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。实际上，法律文本层次结构的设置比较复杂，大致有三种情形：（1）必设层次。条是法律的基本单位，一个法律可以不设编、章、节，也可以没有款、项、目，但必须设有条。款、项、目等微观单位的引用，都必须归于特定的条之下，与条有着直接或间接的关系。（2）常设层次。除了条之外，编、章、节、款、项、目都属于法律的常设层次。（3）偶设层次。层次是法律结构的外部表现形式，也就是外部结构形式或符号。有必要增加法律文本层次设置的弹性、灵活性，在通常情况下，视篇幅的长短和内容的繁简分为卷、编、章、节、条、款、项、目等层次。建议采用例示规定的方式，将《立法法》第61条第1款修改为“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目等层次”。此处增加“等”字，为将来“卷”“册”“分编”“分章”等层次的出现或者立法机关自设层次，留有弹性的制度空间。
第二，明确各层次的设置标准。层次的划分不是随便的，各个层次具有不同的特质，否则就应该在一个层次上进行，对层次质性的界定需要一定的规范性。“我们在试图理解一个复杂系统时，必须先确定以何种分辨率来考察它，或者说，必须先确定所考察的细节涉及哪个层级。”层次的实质就是事物的异质性边界，即质变划界，直接表明结构性关系。“层次的观念包括了层次间差异的观念。”层次就是一种质变的结果，一个新的层次就是一个新的平台。对层次的规定需要具有一定的质性，一个层次区别于其他层次在于其具有本层次的独特性质。法律是调整特定范围社会关系的行为规范的总和，随着社会主义市场经济的发展，许多社会关系越来越复杂，法律内容也日益增多。如同复杂的文章应分段落、层次一样，内容较多的法律文本理应划分为不同的结构单位，以使本来很复杂的法律变得层次分明、逻辑严谨，根据内容需要，明确编、章、节、条、款、项、目各自不同的设置标准。
第三，统一序号形式。每个层次的结构单元都是一个相对独立的篇章，都需要有序号、标题等附属装置，以标明其个性化特征，增强各个层次的辨识度。其中，各个层次的序号形式，是法律文本层次结构的重要组成部分，它的设置应当精益求精、仔细推敲。“仅仅让心灵看到许多东西是不够的，还应该让它看到的是井然有序的东西。”法律文本各层次可以只使用中文或者阿拉伯数字一种序号形式，如第一编、第一章、第一节、第一条、第一款、第一项、第一目，或者第1编、第1章、第1节、第1条、第1款、第1项、第1目。这样，就能在人们视觉上产生整齐划一、井然有序的阅读体验，法律才能深入人心。
第四，增补“条”“款”标号。在法律文本中，编、章、节、条、款、项、目的出现频率有高有低，其中，条的出现频率最高。条是法律文本的要素，《立法法》第65条“可以”的表述并不准确，应分别使用“可以”或者“应当”等不同表述方式。考虑到条的重要地位，有必要设置条标。在立法起草中，条标的设置，便于法条之间的逻辑化及内容的完善化；它还是检验一个法条适当与否的标准，如果一个法条的标题不能做到简短和清晰，就表明该法条内容杂乱或与他条重复。同时，在每一法条前列有标题，概括性地注明该法条的内容，人们只需略作浏览而不必阅读各个法条的内容，即可快速地找到法律中的特定部分。
款是介于条与项之间的结构单元，为条之中的自然段，每个自然段为独立的一款，款可以独立引用。《立法法》规定“款不编序号”，引用款时往往是由使用者嗣后添加的。例如，以下表述中：“依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下”，这里的“第一款”“第二款”的序号，是引用者后加上的，与法律文本的原貌不符。而且，有多款的条，如《立法法》第81条（有5款），在引用时需要使用者自己计数，既不权威，也容易出错。款编序号，可以有效解决上述问题。日本制定法中，款的序号用①②③来表示，此种做法可供借鉴。
第五，完善法律目录。法律目录具有多方面的功能，它是法的“大纲”“纲目”，也就是法律文本的框架结构，是法律文本内容的标题级概括，是对法律草案进行审核把关的重要手段。法律目录向读者提供了清晰的路线图，帮助人们从整体上快速了解法律的规范结构、主要内容，尽快查找到需用的对象条款。全国人大常委会法制工作委员会办公室编写的《立法技术规范（试行）（一）》要求：法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。在法典化时代，大部头的法律尤其需要设置目录。同时，应在法律目录的版式、字体等方面进行调整改进，提高法律文本各层次的区分度与辨识度，优化阅读的视觉效果。
综上，法律文本层次结构的优化方案包括，根据法律篇幅的长短和内容的繁简分为卷、编、章、节、条、款、项、目等层次；明确编、章、节、条、款、项、目的设置标准；“条”设标题、“款”设序号；优化法律目录等。上述设想，应以修改完善《立法法》第65条为中心，设置相关的立法技术规则，进行制度定型。此外，《立法法》第65条只包括前两款的内容，可将第三款法律标题题注的内容单列一条。
五
结语
全面推进依法治国，必须立良法行善治。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是一项浩大的法治工程，法律文本层次结构应当发挥重要的作用。法律文本层次结构不只是简单的表层问题，它牵涉深刻的思维方式、观察视角，需要对其进行深入的研究。一部法律的权利义务，如果没有体例框架、层次结构予以连接组合，就会显得杂乱无章。如何设计出有用的法律文本层次结构，这应成为立法学的重要议题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》明确提出，适应法治建设新要求，加强立法学学科建设。2023年3月新修改的《立法法》第65条增设第4款规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范。”法律文本层次结构是立法技术规范的重要组成部分，它的设置是一项专业性、技术性很强的工作。大学的立法学课程，需要改进和完善立法学教学的理念、内容、方法，增加法律文本层次结构设置技术的相关内容。
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《西南政法大学学报》2024年第4期目录
【研究阐释党的二十届三中全会精神专栏：新时代“枫桥经验”研究】
1.新时代“枫桥经验”视域下人民法庭现代化建设研究
汪世荣、林昕洁（3）
2.“枫桥经验”视域下人民法院参与社会治理路径重构
郑重（14）
3.新时代“枫桥经验”视域下基层综合执法改革的结构张力与路径建构
周振超、雷霞（24）
【立法学研究】
4.法律文本层次结构的功能与设置
刘风景（38）
【市场经济与法治专栏：深化土地制度改革研究】
5.宅基地资格权回归集体成员权的实质与路径
杨青贵（52）
6.集体经营性建设用地使用权抵押规则的完善研究
曾佳（67）
7.土地经营权入股的隐性失地风险与制度应对
谭贵华（80）
【刑事法治前沿】
8.《刑法》第13条但书出罪机制的反思与重构
左智鸣（93）
9.刑事非法证据认定的主观化趋向及其反思
杨常雨（109）
【数据与个人信息法治专题】
10.我国对接高标准数字贸易国际规则的问题研究
徐泉、刘小琳（125）
11.论数字时代个人信息保护的风险规制路径
刘绍宇（142）
《西南政法大学学报》是西南政法大学主办的包括法学在内的综合性学术物，创办于1999年，是西南政法大学主办、面向国内外公开发行的以法学为主的综合性社科学术刊物，其宗旨在于及时传播法学领域和其它社科领域的创造性研究成果，反映学术界的最新动态。本刊注重弘扬学术精神，坚持理论联系实际，推出学术研究精品。主要栏目有：理论长廊、哲学天地、新闻学研究、经济贸易、法学纵横、实践探索、外语研究、教学与管理、研究生园地等。
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