▲科学调度三峡工程出库流量，有力有序防御暴雨洪水 摄/张伟革
水利部深入贯彻习近平总书记关于防汛抗旱工作的重要指示精神，全面贯彻落实总体国家安全观，加快构建流域防洪工程体系、雨水情监测预报体系和水旱灾害防御工作体系“三大体系”，切实筑牢保障人民群众生命财产安全防线。水旱灾害防御工作体系是水旱灾害防御“三大体系”的重要一环，通过提高管理水平、创新管理方式，与完善工程设施建设、提高监测预报能力和水平构成有机整体，着力提升水旱灾害防御能力。
水利部部长李国英高度重视水旱灾害防御工作体系建设，在 2024 年“七下八上”防汛关键期主持召开部务会议，贯彻落实党的二十届三中全会精神，按照推进国家安全体系和能力现代化等重大决策部署，研究加快构建水旱灾害防御工作体系。 近日，水利部办公厅印发《加快构建水旱灾害防御工作体系的实施意见》（办防〔2024〕221号）（以下简称《实施意见》），要求进一步压紧压实防御责任，提升决策支持能力 ，提高调度指挥水平，健全水旱灾害防御工作机制，为经济社会高质量发展提供坚实的水安全保障。
编制背景与意义
习近平总书记在党的二十届三中全会上强调，面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。在中国共产党的坚强领导下，我们战胜了历次严重洪涝干旱灾害，最大程度减轻了灾害损失，积累了许多成功经验，充分体现了社会主义集中力量办大事的制度优势。对标对表习近平总书记重要指示精神和党的二十届三中全会决策部署，我国水旱灾害防御仍然存在一些短板弱项，需要进一步总结经验、补齐短板、提升能力，确保水旱灾害防御工作始终沿着习近平总书记指引的方向前进。为此，水利部在《关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见》（办防〔2024〕69号）（以下简称《指导意见》）基础上，组织细化了具体内容，形成了前述《实施意见》，以推动各级水利部门加快构建水旱灾害防御工作体系。
加快构建水旱灾害防御工作体系是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的必然要求
党的十八大以来，习近平总书记站在保障国家安全和实现中华民族伟大复兴的战略和全局高度，将保障水安全提升为国家战略并纳入国家安全总体布局，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，多次就防汛抗旱工作发表重要讲话、作出重要指示批示。2024年汛期，防汛抗洪形势严峻复杂，习近平总书记先后3次就防汛抗洪救灾工作作出重要指示，于7月25日主持召开中共中央政治局常务委员会会议，研究部署防汛抗洪救灾工作，要求始终把保障人民生命安全放在第一位。必须强化风险意识、底线思维，压实责任、加强统筹，扎实做好防汛抢险救灾各项工作，切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定。
深入贯彻习近平总书记重要指示精神，必须始终把确保人民群众生命财产安全作为水旱灾害防御的出发点和落脚点，把避免人员伤亡和减轻灾害损失作为评判防御工作成效的标准，加快构建水旱灾害防御工作体系，全链条、全方位、全过程落实各项防御责任和措施，全面提升防御能力和水平。
加快构建水旱灾害防御工作体系是贯彻落实党的二十届三中全会决策部署的必然要求
党的二十届三中全会指出，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安”“完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系”“提升防灾减灾救灾能力”。我国经济社会发展已进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。在水旱灾害防御领域，暴雨洪涝干旱等灾害的突发性、极端性、反常性越来越明显，各种“不常见、想不到、来不及”的情况越来越多，风险挑战复杂严峻。做好水旱灾害防御工作，有效防范化解水旱灾害风险，不仅关系防洪安全、供水安全，而且关系经济安全、粮食安全、生态安全，是党中央、国务院交办的重要政治任务。
防汛抗旱是水利部门的天职，是必须牢牢扛起的政治责任。必须统筹高质量发展和高水平安全，牢固树立风险意识、忧患意识，锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”工作目标，加快构建水旱灾害防御工作体系，下好“先手棋”，打好“主动仗”，坚决守住水旱灾害防御底线。
加快构建水旱灾害防御工作体系是适应水旱灾害多发频发重发新形势的必然要求
我国是世界上水旱灾害最为严重的国家之一。受全球气候变化和人类活动影响，近年来极端天气事件呈现趋多趋频趋强趋广态势，突破历史纪录、颠覆传统认知的水旱灾害事件频繁出现。2021年郑州“7·20”特大暴雨最大日降雨量接近常年的年降雨量，最大小时降雨量突破我国大陆气象观测记录历史极值；2022年珠江流域北江发生1915年以来最大洪水；2023年海河流域发生60年来最大流域性特大洪水。与此同时，一向水量丰沛的流域相继出现罕见旱情，如2021年珠江三角洲部分地区遭遇1961年以来最严重干旱，珠江口咸潮上溯带来“旱上加咸”严峻挑战；2022年长江流域遭遇自1961年有完整记录以来最严重的气象水文干旱，鄱阳湖水位跌破历史最低纪录，长江口出现历史罕见咸潮入侵。
形势警示我们，必须坚持底线思维、极限思维，主动适应和把握全球气候变化下水旱灾害的新特点新规律，加快构建水旱灾害防御工作体系，用大概率思维应对小概率事件，以防御措施的前瞻性、确定性应对水旱灾害的突发性、不确定性。
加快构建水旱灾害防御工作体系是补强水旱灾害防御工作短板弱项的必然要求
随着经济社会发展和城镇化进程加速，以及区域重大发展战略和乡村振兴战略的实施，人口、产业、经济等进一步聚集，水旱灾害损失及影响呈现倍增、放大效应，对水旱灾害防御工作提出了更大挑战和更高要求。面对新形势新要求，水旱灾害防御工作也暴露出一些短板，比如：部分环节防御责任落实不到位，一些责任主体履职能力不强；部分水利部门特别是基层水利部门专业技术人员数量不够、经验不足；重大汛情、险情、灾情等重要信息报送不及时、不准确；会商研判机制不健全，参谋意见针对性不强；重大水旱灾害事件调度指挥机制不完善、指令执行不到位等。
实践昭示我们，必须坚持问题导向，奔着问题去、对着问题干，加快构建水旱灾害防御工作体系，在固底板、补短板、锻长板上下更大功夫，着力解决机制不完善、决策不科学、执行不坚决、反馈不及时等问题，进一步提高水旱灾害防御工作制度化、规范化、现代化水平。
《实施意见》主要内容及特点
主要内容
《实施意见》提出，水利部、流域管理机构（流域防总办）和省级、市级、县级水行政主管部门，按照《指导意见》加快建立责任落实、决策支持、调度指挥“三位一体”的水旱灾害防御工作体系。
①责任落实方面，做到单元最小、全面覆盖、严密有效。聚焦水库、堤防、河道、蓄滞洪区、在建水利工程、山洪灾害和干旱等防御对象，逐项明确各环节防御责任，让每个责任主体都知道“为何防”“谁来防”“防什么”“怎么防”，做到守土有责、守土负责、守土尽责，守牢安全底线。
②决策支持方面，做到科学专业、支撑有力、反应迅速。通过加强专业人才队伍建设、及时掌握基础信息、推进新技术新装备研发应用、优化完善各类预报模型、完善信息报送机制、强化复盘检视等措施，让参谋建议更科学、更专业、更及时、更有针对性，为调度指挥提供有力决策支持。
③调度指挥方面，做到权威统一、运转高效、分级负责。完善主汛期“周会商+场次洪水会商”机制，让各级决策者准确把握会商时机、会商方式、会商内容，通过会商分析研判，形成科学的决策意见，精准发布预警信息，对水库、蓄滞洪区等工程统一联合调度和水库安全度汛、堤防巡查防守、中小河流洪水防御、山洪灾害防御、人员转移避险等重点工作作出安排部署。同时建立指令执行监督机制，确保调度指挥指令畅通、执行到位。
主要特点
①覆盖各个层级。《实施意见》要求水利部、流域管理机构（流域防总办）和省级、市级、县级水利部门全面构建水旱灾害防御工作体系，对各级水利部门构建工作体系和上下级工作贯通提出了明确要求。同时，充分考虑了不同层级的实际情况，在任务安排上有所侧重，比如北斗、卫星遥感、测雨雷达等新技术和无人机、水下机器人等新装备研发应用，专业性强、技术要求高，主要由水利部、流域管理机构、省级水利部门负责推进；省级、市级水利部门是地方行政首长防洪决策的重要“智囊团”，承担着决策支持的重要任务，这就要求配强决策支持团队；考虑县级水利部门专业人员较少、力量相对薄弱的实际情况，要求明确开展决策支持工作的专业人员。
②聚焦三大方面。《实施意见》针对水旱灾害防御重点对象和关键环节，将工作体系分解为责任落实、决策支持、调度指挥三大方面。强化责任落实，目的是绷紧水旱灾害防御“责任链”，明确每个防御重点对象和关键环节责任主体，确保防御关口守住、守好、守牢。强化决策支持，目的是集结水旱灾害防御“智囊团”，充分发挥水利专业人才队伍、基础数据、新技术新装备等的作用，提高防御决策科学化、专业化水平。强化调度指挥，目的是发挥好水旱灾害防御“指挥棒”作用，强化会商研判，科学形成指令，确保调度指令精准发布、及时下达、有效执行。
③突出可操作性。《指导意见》明确了构建水旱灾害防御工作体系的指导思想、工作目标、基本原则和主要内容，重在发挥宏观指导作用。《实施意见》细化分解构建工作体系任务措施，进一步强化可操作性，任务更加明确，措施更加具体，要求压紧压实水库大坝、堤防等7个方面防御责任，从人才队伍、支撑基础等6个方面提升决策支持能力，针对会商研判、预警发布等5个方面提高调度指挥水平，并提出强化组织领导、落实资金渠道等4项保障措施，更加贴近水旱灾害防御实战，有助于加快推动工作体系落地见效。
关于“责任落实”
立足单元最小、全面覆盖、严密有效，针对水旱灾害防御对象，逐项落实责任人，逐环节压实防御责任，在工程（区域）显著位置立牌公示，并通过报纸、电视、广播、网络等媒体向社会公布，接受社会监督。
水库大坝
水库一旦垮坝，洪水将使下游遭受极其严重的损失，安全责任极其重大，必须高度重视。所有水库大坝包括水电站，所在地地方人民政府和主管部门、管理单位都有安全监管责任，需要明确每个责任人的具体工作职责。同时，针对近年来小型水库安全度汛管理暴露出的问题，专门提出小型水库要逐库落实防汛行政、技术、巡查“三个责任人”和“三个重点环节”，坚决避免水库垮坝。
堤防
堤防是确保河道行洪安全的重要防线。各级、各类堤防，包括大江大河、中小河流堤防以及蓄滞洪区围堤隔堤、海堤等，其运行管理、汛期巡查防守和险情抢护等责任由政府、主管部门或管理单位承担。只有明确每段堤防责任人在涨水期、平水期、退水期各环节、全过程的具体工作职责，落实巡查防守和险情抢护措施，才能确保险情早预测、早发现、早处置。对于重要堤防，特别是对大江大河大湖干堤的险工险段、高程不足段、历史上发生过决堤段、迎溜顶冲段、穿堤建筑物等，还要提前建立台账，树牢干堤意识，加密巡查频次，严防死守，避免重要堤防决口。
河道
河道是行蓄洪水的重要空间，一旦行洪不畅，势必增加洪水泛滥的风险，严重威胁两岸人民群众生命财产安全。影响河道行洪的乱占、乱采、乱堆、乱建“四乱”问题由来已久，涉及面广，成因复杂。为此，提出压紧压实河道管理责任，充分发挥河湖长制的作用，明确各级河湖长、河长制办公室和水利部门的具体工作职责，纵深推进河道管理范围内妨碍行洪的“四乱”问题清理整治，保障河道行洪畅通。
蓄滞洪区
蓄滞洪区分洪运用关系人民群众生命安全和流域防洪安全，区内群众为“大家”牺牲了“小家”，其切身利益理应得到维护。做好财产登记、运用准备、调度运用、人员转移、运用补偿等环节工作尤为重要。因此，需要压紧压实蓄滞洪区分洪运用各个环节的责任，将责任落实到岗到人。此外，对水利部门在加强蓄滞洪区管理、组织修订完善运用预案、提出启用意见等方面的责任提出了明确要求。
在建水利工程
在建水利工程是防汛的重点对象，需要高度关注施工人员安全和工程本身的安全。在建水利工程安全度汛涉及水利部门监管责任、项目法人单位首要责任、施工单位直接责任，需要明确每个责任人的重点工作职责。提出水利部门应建立重大水利工程清单，实施重点监管，项目法人负责建立风险查找、研判、预警、防范、处置、责任等安全度汛风险管控“六项机制”。
山洪灾害防御
山洪灾害突发性强，容易造成群死群伤，是洪涝灾害人员伤亡的主因。为防御山洪灾害，主要是压紧压实预案编制、防御演练、监测预警、预警“叫应”、人员转移等环节责任，特别是县、乡、村三级各环节责任，充分发挥基层网格员的作用，确保预警“叫应”到岗到户到人，做到有“叫”有“应”有“动”，确保人员转移“谁组织、转移谁、何时转、转何处、不擅返”5个关键环节环环相扣。
抗旱工作
干旱往往持续时间长、发生范围大、波及面广。落实抗旱责任，主要是压紧压实预案编制、监测预警、工程调度、应急保障等环节责任，精准范围、精准对象、精准时段、精准措施，使有限的水源发挥最大抗旱效益，确保城乡居民饮水安全，确保规模化养殖和大牲畜饮水安全，保障农作物时令灌溉用水安全。
关于“决策支持”
立足科学专业、支撑有力、反应迅速，对人才队伍、支撑基础、支持系统、信息报送、提出建议、复盘检视等方面提出明确要求，为调度指挥提供有力有效支持。
人才队伍
人才队伍是调度指挥决策的基础和前提。各级水利部门只有配齐熟悉有关业务领域的水利专业人员，才能为领导决策出谋划策，提出有价值的意见和建议。省级、市级水利部门的水旱灾害防御工作涉及面较广，要配强决策支持技术团队；县级水利部门要明确负责开展决策支持工作的水利专业人员，充分发挥水利专业技术人才作用，提高决策支持的专业性和针对性。
支撑基础
掌握信息越准确、越全面,决策支持就越可靠、越有效，需要全面摸清风险底数，动态更新基础数据，及时掌握雨情、水情、险情、灾情“四情”信息和工作动态。水利部、流域管理机构和省级水利部门还要积极推进新技术新装备研发推广应用，优化完善降雨、产汇流、洪水演进预报模型，制修订标准，强化洪旱风险管理，提高决策支持的科学性和技术性。
支持系统
统筹建设数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程，推进流域防洪应用系统建设和旱情监测预警综合平台推广应用，加快建设山洪灾害监测预报预警系统。利用“四预”系统，贯通“四情”防御，绷紧“四个链条”，对调度过程和洪水演进情况进行“正向”预演、“逆向”推演，迭代更新防御预案，提高决策支持的时效性和精准性。
信息报送
强调迅速反应、主动掌握、多方了解、持续跟踪、及时报送。在报送速度上力求“快”,在报送内容上突出“准”。对于重大汛情、险情、灾情等重要信息，省级水利部门要多渠道、多方式积极获取，第一时间报送水利部并持续跟踪续报。
提出建议
根据防洪抗旱调度决策目标、任务，在掌握关键信息的基础上，发挥人才优势，利用支持系统，加强综合分析，超前提出水旱灾害防御技术方案，为决策者调度指挥提供专业化参谋建议。
复盘检视
从水旱灾害事件中查找短板弱项，分析事件原因，总结经验教训，为做好下一步水旱灾害防御工作提供借鉴和参考。同时，准确掌握第一手资料，在实践中检验产汇流规律，提取产汇流参数并动态修正降雨水文模型，不断提高预报水平，做到“打一仗，进一步”。
关于“调度指挥”
立足权威统一、运转高效、分级负责，从会商研判、预警发布、工程调度、专项部署、下达执行等方面提出明确要求，确保调度指挥高效精准、顺畅有力。
会商研判
完善落实各级水利部门主汛期“周会商+场次洪水会商”机制。在预报发生场次洪水时，要立即组织相关技术人员开展会商研判，必要时要加密会商频次。重点分析雨情、水情、险情、灾情和工程运行情况、风险隐患等，综合研判面临的形势，提出应对措施，形成权威统一的会商决策意见，有针对性地部署防御工作；发生重大水旱灾害事件，第一时间紧急会商研判，高效、精准部署应急处置工作。
预警发布
根据会商分析研判，按照规定的预警发布机制，利用文电、短信、电话等方式，向相关地区、责任单位和责任人迅速、精准、有效发布预警信息。预警发布重点在于落实预警“叫应”机制，做到有“叫”有“应”、有“应”有“动”，同时，有关部门要采取电视、广播、微信、网络、预警系统等方式向社会公众发布，做到预警范围内人人知晓预警、人人知道避险，全力避免人员伤亡。
工程调度
各级水利部门依据法定职责，利用现有防洪工程体系，以流域为单元，统筹上下游、左右岸、干支流，坚持兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调，遵循系统、科学、安全、精准的原则，实施水工程统一联合调度。水库特别是流域控制性水库，是流域防洪关键时刻的一张“王牌”，在确保水库安全的前提下，借助模型计算和洪水“正向”预演、“逆向”推演，“一个流量、一方库容、一厘米水位”精准调度，充分发挥防洪抗旱减灾效益。蓄滞洪区是流域防洪的最后“底牌”，当预报达到启用条件时，按规定提前做好运用准备，转移区内人员；调度命令下达后，按程序和职责分工及时启用，确保关键时刻蓄滞洪区发挥关键作用。
专项部署
根据会商结果，精准研判风险，明确防御重点，有针对性地对水库安全度汛、堤防巡查防守、中小河流洪水防御、山洪灾害防御、城市内涝防御、险情应急处置、人员转移避险、抗旱保供水保灌溉等重点工作作出部署。
下达执行
指令执行影响全局。下达执行主要是明确调度指挥指令下达流程、方式、要求等，建立指令执行和监督机制，确保指令下达后严格执行，杜绝有令不行或缓行。
《实施意见》下发后的落实
《实施意见》下发后，各级水利部门应进一步提高思想认识，落实工作责任，强化工作措施，加大投入力度，加快推动水旱灾害防御工作体系落地见效。
①建立工作台账。指导督促各级水利部门对照《实施意见》逐项排查，查找短板弱项，有针对性地建立工作台账，明确目标任务、实施路径和完成时限，加快组织实施。责任落实、调度指挥方面，各项任务争取2025年汛前完成；决策支持方面，支撑基础、支持系统等任务持续推进，每年要有提升；其他任务争取2025年汛前完成。
②督导落实责任。指导督促各级水利部门将工作方案中各项任务分解落实到岗、到人，做到有名有实，确保《实施意见》落实到位。涉及地方人民政府有关事项，由各级水利部门提请地方人民政府依法落实。
③强化上下贯通。建立信息上报和定期通报机制，跟踪指导《实施意见》落实工作，发现问题及时督促整改，上下贯通，形成合力。对于工作中的堵点、难点问题，加强沟通，上下联动，集思广益，重点研究予以解决。
④加强宣贯工作。加大宣贯力度，深度解读《实施意见》，加深各级水利部门理解，充分认识构建水旱灾害防御工作体系的必要性和紧迫性。及时总结推广工作中的好做法好经验,充分发挥示范带动作用。采取举办培训班、视频教学、召开座谈会等方式，加强各级水利部门业务骨干培训和工作交流，提高业务骨干工作能力。
本文引用格式：
王章立，杜晓鹤，杨光，等.着力提升现代条件下的防灾减灾能力和水平——《加快构建水旱灾害防御工作体系的实施意见》解读[J].中国水利，2024（16）,1-6.
来源｜《中国水利》2024年第16期
作者｜王章立（水利部水旱灾害防御司督察专员（正司级），教授级高级工程师），杜晓鹤，杨光，苗世超，邱奕翔
责编｜李博远
校对｜李卢祎
审核｜王慧
监制｜轩玮
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