学术研讨会十七：规划结合治理：机制与路径 | 规划年会|城市规划|学术研讨会|规划年会

导读

2024年9月8日下午，2024中国城市规划年会学术研讨会十七“规划结合治理：机制与路径”在合肥举行。本次研讨会由中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院联合武汉大学城市设计学院共同承办，研讨会邀请了多位行业内专家学者，针对国土空间规划、城市（社区）更新、社区规划、土地综合整治、生态保护与修复、乡村规划与建设等多个议题，深入探讨规划与治理相结合的机制、存在的短板以及优化路径。

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嘉宾合影

本次学术会议分为特邀报告和学术对话两个环节。上半场由学会常务理事、国外城市规划委员会副主任委员、武汉大学城市设计学院院长李志刚教授主持。邀请了五位国内著名学者和专家进行专题汇报。

主持人：李志刚

学会常务理事、国外城市规划委员会副主任委员，武汉大学城市设计学院院长、教授、博士生导师

特邀报告

规划结合治理——美好环境与幸福生活共同缔造

李　郇

学会总体规划专委会委员，中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长、教授、博士生导师

李郇首先指出规划结合治理要建立在日常生活理念研究的体系下，美好生活源于日常，关心日常生活是中西方各个领域、各个学科的普遍共识。日常生活具有自在性和自为性、历时性和共时性、空间性和地方性，承载了人与自然、人与社会、人与国家的关系。日常生活中的小事、身边事体现的是国家与个人关系的实践，日常生活需要治理，即群众身边无小事。

其次，在存量发展时代，城乡规划应以日常生活空间为切入点，在实现物质空间有序的同时，促进社会关系的有序。规划结合治理，引导政府资源配置与居民日常生活有效衔接，促进发展成果普惠、共享到全体居民。通过社区的自治和人与人的链接，激发人的主观能动性，实现国家与社会互动。

最后，结合凤庆红塘村小菜园建设、塘房村农房改造的实践为例深入阐释美好环境与幸福生活共同缔造的内涵。美好环境与幸福生活共同缔造以和美乡村与完整社区为基本单元，以居民身边的日常生活小事为切入点，以建立和完善全覆盖的基层党组织为核心，以构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的城乡社会治理体系为目标，发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，是规划体系和治理体系有机结合。

基于抱龙经验对村庄规划的几点思考

段德罡

学会乡村规划与建设分会副主任委员，西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师，陕西省村镇建设研究中心主任

段德罡首先讲解抱龙村乡村建设历程与成效，其次强调抱龙村的成功经验在于契合时代的价值观、保用结合的生态价值转换路径、城乡和村际关系的统筹考量，以及产业发展和社会治理的村民立场，并由此生发“六和”理念，为新时代和美乡村建设提供理论参考。

而后以“价值准则-顶层设计-规划板块-社会治理”为线索系统梳理抱龙村经验对村庄规划的启示，指出当下村庄规划编制过程中存在的央-地理解偏差和编制成果粗糙等问题，倡导村庄规划编制要“护好一方资源、造福一方百姓、探索一条可持续发展路径”，要真正编制为村庄发展、为村民谋福祉的实用、管用、好用的村庄规划，实现村庄与城市有差异无差距的发展。

国土空间规划制度下的空间公平

朱介鸣

学会规划实施分会委员，英国社会科学院院士，同济大学教授、博士生导师

朱介鸣探究国土空间规划制度下空间重构所引发的空间公平议题。城市化发达地区的村庄自发非农经济发展造成了土地利用的破碎与低效。通过规划干预实现集中紧凑的城市空间格局已成共识。然而，从分散到集中的空间重构很大程度上取决于村庄土地权益重置的公正性。同时，指出市场驱动的村庄分散土地开发造成了不公平的市场偏差，展现为乡村之间土地发展权益的差别。国土空间规划的规划蓝图不可避免地加剧了差别，形成不公平的规划偏差。

市场与规划的双重偏差制约着紧凑城市规划的实施，必须配以土地权益公平调节的机制：空间重构的治理需从自治村庄上升到区县尺度；在规划实施前，在区域尺度，建立公平的初始土地发展权配置与调节制度，以使村民变居民后享有均等的发展权益。通过建设用地指标交易，发达地区城市与欠发达地区乡村才能分享国家城市化发展的红利。

城乡社区更新的共治模式与规划实践

刘玉亭

学会城乡治理与政策研究专委会委员，华南理工大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师

刘玉亭深入探讨了中国城乡社区更新的背景、模式和规划实践，以及城乡社区治理的现状和挑战。首先，随着中国进入“后增长时代”，城乡社区更新正从政府主导的物质空间改造转向多元主体协作的社会治理提升，城乡社区治理迈向善治。

其次，通过城乡社区更新与新兴共治的实践案例，刘玉亭还介绍了城市社区更新中的三种新兴共治模式（地方政府主导的共同缔造模式、专业规划师主导的场所营造模式、“社会—社区”协作的合作生产模式）以及乡村社区治理中的两个新兴共治案例。

最后，总结提出共治的有效性是后增长时代的核心议题，而城市社区中社区规划师的角色凸显，逐渐建立起新的社区“共同体”，三种共治模式正是包容性治理的有效实践；同时，报告强调了乡村治理中的国家意志、乡镇党委/政府-村两委、市场主体与村民主体之间有效协作机制建立的必要性。

流域统筹规划与治理体系建设的湖北实践

罗　彦

中国城市规划设计研究院中部分院院长、教授级高级工程师、自然资源部科技创新领军人才

罗彦介绍近年来在湖北省流域综合治理及治理体系建设方面的实践与成果。首先强调了在长江经济带和黄河流域高质量发展的背景下，流域作为管理和生态文明治理单元的重要性。湖北省构建了多尺度流域综合治理规划统筹与传导，通过底线和目标逐级传导，实现“一张蓝图干到底”。

其次，在省级规划层面通过编制省级流域统筹规划对湖北发展作出的全局性、综合性、长期性的战略谋划。根据省情特点和承担的国家安全与发展责任，探索管控+发展的综合统筹型规划，通过底线管控制定负面清单，严守水安全、水环境安全、粮食安全、生态安全4类安全底线；通过发展指引建立正面清单，以“四化同步”发展为路径，推动高质量发展提高省域空间治理效能。

最后，罗彦详细讨论了小流域治理需要以人为中心，贯彻新发展理念，探索生产方式、生活方式绿色低碳转型，并强调了共同缔造理念在小流域治理中的应用，要关注多主体及村民主体的参与。

学术对话

学术对话环节由李郇教授主持，十位专家围绕城乡规划与治理、空间规划转型以及规划师角色转变等议题展开了深入的讨论。

对话与互动议题

1.治理视角下我国空间规划转型的特征、需求与演进趋势有哪些？

2.空间规划转型与国家治理体系现代化结合的方向与重点有哪些？

3.国土空间规划治理体系优化的重点方向与路径有哪些？

4.城乡（社区）更新中规划如何与治理结合？

5.流域统筹规划如何与区域空间治理结合？

朱介鸣教授提出乡村振兴的可持续性问题，指出目前大多数乡村振兴项目在没有政府持续投入的情况下，经济上不可持续。他提到早期的华西村等明星村是自发形成的，比较特殊，政府没有介入，这种模式难以复制，强调乡村振兴需要更多地依赖内生动力。

段德罡教授通过袁家村的案例，展示了乡绅自治和村民主体性在乡村振兴中的重要性，同时也指出袁家村的成功难以复制，但其治理手段和村民参与方式具有示范性，强调了乡村规划的个性化和创新性。而抱龙村作为一个普通村庄，规划师的介入逐渐改善了村庄风貌，产业向好发展，还能保留着村民真实的生活，更具有示范性。

李志刚教授指出规划需要适应新的城乡发展需求，行业需要重新思考其发展方向，包括如何更好地服务于国家治理的需要和市场的需求等等。在空间规划转型的背景下，空间规划刚性增强，规划范畴和维度不断拓展，国家介入不断增强。在治理层面，现场专家们提到的超越参与式的规划都是以空间为抓手的治理工具，体现规划结合治理的价值观念，是空间规划未来发展趋势导向的探索。

李郇教授回顾了传统农业社会“皇权不下县”的上下互动：以驿站为主体一直落到村庄，包括水利设施在内的生产设施需要当地人共管，体现了自下而上和自上而下的结合。其次关注乡村规划与治理的结合，提出规划逻辑需要转变、规划师需要角色转型以适应存量时代的需求。治理是一个长期的、关系重构过程，共同缔造的过程是寻求共识和行动，通过“解决能解决的问题”切入，重构社会关系，解决社会矛盾。

中山大学地理科学与规划学院副教授、中国区域协调发展与乡村建设研究院社区规划研究中心主任郎嵬认为未来城乡社区规划中微观尺度更加聚焦空间单元化的治理，在社区尺度上协调利益和公平性。未来可以结合社区规划，基于现有的规划管理单元，在控规单元和更新单元模式上统筹调配空间利益。同时，从规划教育角度出发，指出规划师的角色正在从蓝图生产者转向长期陪伴式的服务者，强调了规划师在社区规划中的持续参与，并结合案例探讨如何将大学规划教育与社会服务实践相结合，让高校城乡规划专业师生更好地融入社区治理与社会服务。

学会山地城乡规划分会委员、住房与社区规划学委会青年委员、武汉大学城市设计学院教授郭炎呼吁关注规划编制与实施过程中的公平性问题。“规划的快活”要与“治理的慢活”有效衔接，提倡以慢节奏、深度的过程性规划与治理来化解自上而下、快节奏的规划对公平正义的忽略和因此导致的各种矛盾；呼吁对规划从业者职业发展的关注，适应“慢治理”的规划需要比以往自上而下的“快规划”付出更多的时间、精力和物力，与规划从业者的个人回报是不对等的，规划行业需要共同努力，建立合适的激励和补偿机制。

华中师范大学城市与环境科学学院副教授高喆结合武汉社区更新的规划实践经验提出两点思考。一是在当前更新背景下，规划师需要将不同的主体联合起来，让他们在社区生活规划治理的新状态下重新达成共识。二是认同规划师应适应“慢活”，从快速的项目完成转向长期跟踪和服务，强调规划师角色的转变，并关注规划服务的持续性，认为规划师的身份可能从项目一次性完成转向类似物业管理的持续服务模式。

刘玉亭教授对治理概念本质及其可能存在的泛用问题，提出批判性思考，认为治理应是参与的各利益主体，针对特定事物或对象所进行的平等协商的过程，当前的大多治理实践中，包括国土空间规划编制、社区更新实践等，其平等协商本质很难被遵守，治理本身是一个过程，而治理的平等协商本质的回归更是一个长期的过程。

罗彦院长回顾了治理概念的演变，认为治理很难做到完全平等，目前还是引导性地多主体开展工作，公共的空间和行为给治理空间留下足够的可能性。这轮国土空间治理以问题导向为主，在机制上权力上收，上下打通，体现了国家层面的刚性约束，倒逼发展方式的转变，规划行业还需要适应的过程。但面向未来发展需要，规划的前瞻性作用仍然需要进一步发挥。

中山大学地理科学与规划学院副教授、中国区域协调发展与乡村建设研究院秘书长陈婷婷从实践出发，分享了在社区规划中激发居民自治和构建治理体系的经验。一是规划应以公共空间为载体，以问题和需求为导向，激发社区自治。在共谋中形成共识，通过共建共治共享，重构社会关系。二是强调以村民为主体构建乡村社区的治理体系，需要多元主体的参与，充分发挥不同主体，如妇女、儿童、工匠等的作用，将规划专业知识和地方性的知识相互融合，共同发展乡村。

李郇教授对各位专家学者的发言表示感谢，并总结提出：随着城乡发展方式的转变，规划的逻辑也在转变。规划与治理结合是应对转变的路径之一，需要在规划方式和思想上有所转变并持续探索。