广东佛山市狮山镇。图源：图虫创意
近日，《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司司长刘涛署名撰写的文章《深入学习贯彻党的二十届三中全会精神 持续深化区划地名工作改革创新》，文章中提到“研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点”。
而在今年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中也提到了，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。
“特大镇设市”话题由来已久，上述关于“特大镇”最新的政策进展，或许意味着部分特大镇将被赋予更高的管理权限。
镇是中国最基层的行政机构，是连接城乡基地的桥梁，也是统筹城乡发展的关键节点，在行政区划中具有重要的地位。如今，部分经济强镇的GDP总量已经达到千亿级别，因此，强镇扩权成为行政区划改革的重要方向。
特大镇经济不输地级市
扩权势在必行
《2023年中国百强镇》榜单显示，在百强镇中，2021年GDP总量达到千亿元的镇有2个，分别是广东佛山市南海区的狮山镇和贵州省遵义市仁怀市的茅台镇。
此外，2021年GDP总量在500亿元—1000亿元的镇有14个，其中江苏占5席，广东占6席，陕西占2席。广东佛山市顺德区北滘镇、江苏苏州市昆山市玉山镇和江苏苏州市张家港市杨舍镇的GDP在2021年均突破900亿元，进入“准千亿镇”行列。另外，广东东莞市长安镇、福建泉州市晋江市陈埭镇的2021年GDP均突破800亿元；广东东莞市虎门镇GDP突破700亿元。
图源：政研院制图
随着镇域经济的不断壮大，2024年，中国“千亿镇”的数量已达5个，分别为广东佛山的狮山镇、北滘镇，江苏苏州的玉山镇、杨舍镇，贵州遵义的茅台镇。
佛山狮山镇是全国第一个“千亿镇”，早在2017年GDP就突破千亿。2023年，狮山镇实现地区生产总值1370亿元。如果与广东各地级市的GDP总量比较，狮山镇的GDP超过广东潮州、河源和云浮三个地级市。目前，狮山镇已经形成七大支柱产业，包括汽车整车及零部件、有色金属、智能装备、光电显示和照明、智能家居、生物医药、新材料。其中，汽车整车及零部件制造、有色金属2个产业年产值超千亿，其他5个产业年产值超百亿。
北滘镇是广东的第二个“千亿镇”，其拥有全球规模最大的白色家电全产业链和小家电产品集群。2022年北滘镇GDP突破千亿元，2023年其GDP超过狮山镇达1453亿元，超过广东5个地级市的GDP总量。
茅台镇于2020年实现GDP1092亿元，成为中国第二个千亿镇，同时也是中西部地区第一个GDP突破千亿大关的镇。2022年，茅台镇GDP达1400亿元，将之与贵州省各地市的GDP总量相比，其GDP总量超过安顺市和黔东南苗族侗族自治州。茅台镇的强盛得益于贵州茅台，2022年茅台集团的营业收入为1275.54亿元，同比增长16.53%；净利润为627亿元，同比增长19.55%。
茅台镇。图源：图虫创意
2022年，昆山市玉山镇完成地区生产总值约1020亿元，突破千亿大关，同比增长5.3%。如果将之与江苏各县市的GDP总量相比，2022年玉山镇的GDP超过江苏省22个县市的GDP总量，与扬州市高邮市（1014.81亿元）的GDP相当。此外，江苏的第二个千亿镇张家港市杨舍镇，其于2023年GDP首次超过千亿大关，达1001.37亿元。
当前，我国镇级政府财政体制为“乡财县管”，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。但在现实层面，县级政府拿到的镇级财税，不会完全把这些钱投入到这个镇去使用，反而从事县级层面统筹安排，因此会影响这些城镇基础设施建设和社会事业的发展。
另外，经济强镇集聚大量人口，也放大了公共服务供不应求。受制于镇级体制，经济强镇在治安、交通等方面的公共管理人员往往严重不足，需要大量外聘人员来填充行政事业编制人员的缺口，而这些费用均由镇的本级财政来承担。
无论是GDP超过千亿还是GDP碾压地级市、县级市，这样的经济强镇都不能简单视作普通乡镇来看待。作为最基层的行政单位，镇的钱、权、人、地都不够，镇级建制难以适应发展需要，因此经济强镇改市或强镇扩权，在区划改革中有着重要的意义。
10万人口特大镇将升级为市
哪些镇有望升级？
《2023年中国县域统计年鉴（乡镇卷）》显示，中国户籍人口超过10万的镇有630个，其中广东数量最多，达154个；广西和江苏并列排在第二位，为58个；安徽省户籍人口超过10万的镇数量也超过50个，达54个。
在这些镇中，户籍人口最多的镇是广东省佛山市南海区的狮山镇，其户籍人口在2022年达40.03万人；河北三河市燕郊镇的户籍人口也接近40万，达39.13万人。
图源：政研院制图
如果将狮山镇的户籍人口与全国各地级市作对比，其人口规模超过云南迪庆藏族自治州、黑龙江大兴安岭、甘肃嘉峪关市、内蒙古阿拉善盟等11个地级市。经济、人口规模已与城市没什么区别，这样的镇，有望成为“撤镇设市”的对象。
国家发改委曾在“关于2016年推进新型城镇化的重点任务”的新闻发布会中介绍，“目前超过10万人的镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑”。若按户籍人口数据来看，目前这630个镇均可撤镇设市。
图源：网络
“撤镇改市”怎么改？
位于东海之滨的浙江省温州市苍南县龙港镇，2019年8月获批直接升格为县级市，是全国首个“镇改市”，也是新型城镇化改革的“策源地”。今年，龙港市迎来撤镇设市五周年。
五年来，龙港地区生产总值突破400亿元，增速连续两年居温州前二，浙江前五。此外，龙港镇率先实现“全域城市化、就地市民化”，常住人口增长21.3%，常住人口城镇化率达98.2%。
在撤镇改市中，有的镇域会蜕变为县级市，还有一部分则可能变成镇级市。破格升级为县级市的镇除了龙港镇外，在其余地区并无什么明显进展；而设立“镇级市”的改革，目前在部分地区则有所探索。
2023年，河南省南阳市发布了培养“镇级小城市”试点的执行方案，选定了13个县市中的11个镇，作为“镇级市”试点的探索场所。但这种“镇级市”探索并没有涉及行政级别的提升，这些镇域仍然是县辖的镇级单位，其行政级别仍是镇级。
除了在行政区划上的改革，“扩权”也是“撤镇改市”的方向之一。广东省东莞市拥有4街道28镇，在“2024镇域经济全国500强”中，东莞有28个镇登上榜单。经济如此发达的东莞，却没有设区，所有镇都是由东莞市直管。
2010年底，东莞根据“广东省陆续出台富县强镇事权改革、简政强镇事权改革的文件”，通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式，在产业发展、城市建设、公共服务等方面，依法下放镇级政府575项事权，“扩权强镇”全面铺开，以此解决不断出现“小马拉大车”问题。通过简政强镇事权改革，到2017年，东莞已经将3500多项事项下放给各镇（街道、园区）行使，约占市级权限总数的50%，使各镇街经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。
经济强镇设市后，将成为城市群中不可忽视的一股力量。但在推进过程中，也存在着不少问题。仅从名字上来说，如果镇域改成县级市，那将会出现“广东省佛山市南海区狮山市”“江苏省苏州市昆山市玉山市”等这样混乱的地名；其次，如果镇域改成镇级市，中国城市权力划分中也没有县管辖市的条例和先例。
因此，经济强镇改市虽然有望洗牌中国城市群的格局，但其发展之路却是任重而道远，因为它对现行的行政管理体制提出了深刻的挑战。
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