文/中国银河证券宏观经济分析师、团队负责人张迪、中国银河证券宏观经济分析师助理铁伟奥
人口老龄化和社保支付压力是改革的客观原因。多数OECD成员国正在上调退休年龄。延迟退休政策对年轻人就业的挤出效应或相对有限。发达国家60岁以上人口劳动参与率的上升并未挤占青年人口就业。
9月13日，全国人大常委会会议表决通过了关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定并对外发布。
估算出延迟退休初期每年或可新增100-150万城镇劳动人口；养老基金预计在决定实施初期每年额外增加400亿元左右收入，额外减少1000亿元左右支出。我们根据本次决定的具体退休方案，同时依据出生人口、劳动参与率以及城镇人口占比，大致估算出延迟退休初期带来的额外劳动力增加大概在每年100-150万之间，在2027-2029年、2041和2047年赢来三个高峰。养老保险方面，我们根据延迟退休的人口、目前的三大养老保险参保人数比例以及人均缴纳费用和支出费用，静态模拟估算在延迟退休方案初期大致能为养老保险基金每年新增400亿元左右的收入，每年节省支出1000亿元左右，有效缓解养老基金支付压力。
人口老龄化和社保支付压力是改革的客观原因。当前我国的退休年龄政策主要基于1951年确定的标准，但与此同时，我国的人均预期寿命已显著提高，从新中国成立初期的40岁左右提升至2021年的78.2。这种不匹配导致了劳动力资源的浪费和养老保障体系的压力增大。根据第七次全国人口普查的数据，60岁及以上的人口占比达到18.7%。2023年根据最新的统计局抽样调查数据，60岁以上老年人口占比达到了19.8%，而20-29岁年龄段人口比例仅有11%。我们根据城乡居民、城镇职工和企业职工三大养老保险年末结余和支出情况计算了目前养老保险可支付情况，估算出养老保险会在2036-2040年出现收支不平的问题。此外，通过计算各省的养老保险收支缺口我们发现，老龄化越严重的省份，养老保险赤字越严重。因此，这也是本次渐进式延迟退休实施的客观原因。
多数OECD成员国正在上调退休年龄。根据OECD报告，超过一半的OECD国家将提高退休年龄，平均退休年龄从目前的63.8岁提高到2060年左右的平均65.9岁。法国、德国、意大利、丹麦、荷兰等国家均出台相关法律政策上调退休年龄。发达国家的改革效果较为明显，以法国为例，2016年的数据显示，在2010年以来实施的一系列改革措施影响下，法国的退休金支出预计将逐年降低，预计到2020年、2030年和2040年，其减少幅度将分别达到GDP的1%。据此推算，到2040年，退休金支出占GDP的比例将比目前减少1.04个百分点。意大利在2011年进行改革之后，平均退休金与在职员工人均GDP的比例也显著降低，预测显示，这一比例将从2016年的17.5%降至2046年的15%。
延迟退休政策对年轻人就业的挤出效应或相对有限。首先，渐进式延迟退休的改革方案，让每年退休人数减少数量有限，每四个月增加一个月的退休时间，在总量上初期退休人数是被控制在一定规模，因此对就业市场的影响相对有限。其次，青年人和老年人面临的就业市场不同，技术进步带来的新产业和新就业机会更有利于年轻人胜任，过去40年的快速发展导致了不同年龄段受教育水平的显著差异，年轻人在新业态、新领域就业规模广泛提升，而老年人由于生理上的逐渐劣势，以及对新技术的吸收能力较慢，因此其就业岗位与年轻人存在差异化、互补性。最后，有文献指出老年人退休后消费能力会显著减弱，进而抑制就业增量。
发达国家60岁以上人口劳动参与率的上升并未挤占青年人口就业。德国、法国和英国在21世纪初，60岁以上年龄段的劳动参与率均有所上行，主要原因是二战后婴儿潮时代的人群普遍达到退休年龄。德国的劳动参与率从1998年的20.34%上升至65.28%，英国从50%左右上升至66%，法国也从10%左右上行至38.86%。但20-24岁的青年人口劳动参与率依旧保持在60%-70%的区间没有发生大的变化，因此西方国家2000年后至今的老年人群继续工作并未影响青年人就业。
退休政策改革概述
9月13日，全国人大常委会会议表决通过了关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定并对外发布。宣布从2025年1月1日起，男职工和原法定退休年龄为五十五周岁的女职工，法定退休年龄每四个月延迟一个月，分别逐步延迟至六十三周岁和五十八周岁；原法定退休年龄为五十周岁的女职工，法定退休年龄每二个月延迟一个月，逐步延迟至五十五周岁。同时从2030年1月1日起，将职工按月领取基本养老金最低缴费年限由十五年逐步提高至二十年，每年提高六个月。职工达到法定退休年龄但不满最低缴费年限的，可以按照规定通过延长缴费或者一次性缴费的办法达到最低缴费年限，按月领取基本养老金。
当前我国的退休年龄政策主要基于1951年确定的标准，具体为男性60周岁、女性干部55周岁、女性工人50周岁。这一政策仅在1978年将女性干部身份的退休年龄调整到55岁。而与此同时，我国的人均预期寿命已显著提高，从新中国成立初期的40岁左右提升至2021年的78.2。这种不匹配导致了劳动力资源的浪费和养老保障体系的压力增大。
我国目前人口老龄化压力较大，正迅速步入中度老龄化社会，60岁及以上的人口比例不断上升，根据第七次全国人口普查的数据，60岁及以上的人口占比达到18.70%，其中65岁及以上的人口占比为13.50%。2023年根据最新的统计局抽样调查数据，60岁以上老年人口占比达到了19.8%，而20-29岁年龄段人口比例仅有11%，大幅低于60岁以上以及50-59岁人口占比。表明我国正在迅速步入老龄化社会，对劳动力市场和养老保障体系带来压力。不仅如此，生育率的显著下降也对未来劳动力以及社保体系带来更多压力，从2017年开始我国总和生育率开始大幅下降，从1.81下降至2022年的1.18，一孩抽样生育率下降至16.69‰，应对人口带来的未来劳动力短缺压力十分严峻。
老龄化也带来了社会保险支出的可持续性问题。目前我国运行的社保体系有三套针对不同人群的官方养老保险系统，分别是企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险以及城镇职工基本养老保险，因此我们在后续计算养老保险收入和支出时会按三者总额计算。截止2022年，企业养老保险，城乡养老保险以及城镇养老保险分别收入47932亿元、5609亿元以及63323.8亿元，总计116865.96亿元；支出分别为43661亿元、4044.28亿元以及59030亿元，总计支出106736.51亿元。
虽然收入大于支出，2022年养老保险盈余9265.67亿元，但其中财政补贴在2022年达到9992.57亿元，因此如扣除财政补贴，则盈余缺口为-726.86亿元。剔除财政补贴的收支缺口连续4年为负。我们根据三大养老保险年末结余和支出情况计算了目前养老保险可支付情况，截止2022年养老保险可支付月数为7个月左右（即如果养老保险收入突然中断后，结余的养老保险可继续支付的月数）。我们分别作出了乐观预测、中性预测和低预测：如果按照现行体制，在没有财政补贴的情况下，养老保险最快于2036年出现收支不平的问题，最晚于2040年。此外，通过计算各省的养老保险收支缺口我们发现，老龄化越严重的省份，养老保险赤字越严重。因此，这也是本次渐进式延迟退休实施的客观原因。
退休制度改革的国际经验
多数OECD成员国正在上调退休年龄。根据OECD报告显示，超过一半的OECD国家将提高退休年龄，平均退休年龄从目前的63.8岁提高到2060年左右的平均65.9岁。法国、德国、意大利、丹麦、荷兰等国家均出台相关法律政策上调退休年龄。例如2023 年，法国通过社会保障融资调整法（Loi de Financement rectificative de la sécurité Sociale pour 2023），将退休年龄从 62 岁逐步提高到 64岁，并要求退休人员至少工作 43 年。同年，瑞典改革了目标计划和国家发展计划中的退休年龄：从 2023 年起，目标福利（保障养老金）的合格年龄从65岁提高到 66岁，2026 年将再次提高到67岁。
主要原因是为了应对老龄化和财政支出的不可持续性问题。根据OECD报告显示，在过去的40年里，每100名适龄工作人口（20-64岁）对应的65岁以上人口的数量从20人增加到31人，到2060年，这一数字可能会几乎翻倍到58人。同时预计到2060年，一些国家的劳动年龄人口将减少三分之一以上。欧盟65岁以上人口占比2023年达到21.53%，德国、法国分别为22.75%和22%。日本的情况最为严峻，65岁以上人口在2023年达到30%。美国情况稍好，目前为17.59%，但也持续上行。
改革分为参数性调整和结构性调整。世界各国的养老系统改革主要分为两大类：首先是参数式调整，涉及对退休金体系的关键技术参数进行修改，包括延长退休年龄、缴费年数、提高缴费比率以及退休金计算方法的变更，通过这些措施来调整收支比和回报率，以期达到增加收入和减少支出的效果。提高费率的案例有德国将养老保险缴费率由最初的14%提高到逾20%。法国将基本养老保险缴费率由最初的不足10%调整到了目前的 15.45%。退休金计算方法变更主要是为了扩大退休金标准参考范围从而达到少发退休金的目的，具体案例有法国将退休金参考职业生涯工资标准从最高的10年扩大为 25 年；英国将国家收入关联养老金从参照工资水平最高的 20年改为参照整个职业生涯。
其次是结构性变革，主要是引入基于基金积累制的市场化养老支柱，鼓励企业和个人参与养老储蓄，从而分担国家的养老财政压力。类似于我国的个人养老金和企业年金，形成国家养老保险、个人养老保险和企业养老保险三大支柱。
我国本次的退休制度改革属于参数性改革，国际案例表示可以有效减轻退休系统压力。根据彭姝祎（2023）的研究，不同国家通过结合参数调整和结构性改革的策略，有效地减轻了退休金体系所面临的财政压力。以法国为例，2016年的数据显示，在2010年以来实施的一系列改革措施影响下，法国的退休金支出预计将逐年降低，预计到2020年、2030年和2040年，其减少幅度将分别达到GDP的1%。据此推算，到2040年，退休金支出占GDP的比例将比目前减少1.04个百分点。意大利在2011年进行改革之后，平均退休金与在职员工人均GDP的比例也显著降低，预测显示，这一比例将从2016年的17.5%降至2046年的15%。
延迟退休和劳动力之间的关系
延迟退休政策对年轻人就业的挤出效应或相对有限。有观点认为延迟退休会让老年人挤占年轻人的就业岗位，这一理论基础源自劳动总量理论，其认为在经济体中就业岗位总量是有限的，因此年轻人和老年人在就业领域存在替代关系。然而，实际情况可能并非如此简单。Gruber等（2009）研究了经合组织12个国家的数据，发现高年龄人口就业的增加并不会抑制青年人口的就业水平，反而会起到促进作用，年轻人和老年人在就业市场上更多地呈现出互补性而非替代性。张川川等（2014）考察了1990-2000年和2005年全国人口抽样数据，发现我国年轻人就业和高年龄段人口就业呈现显著的正向关系，同时高年龄段人口就业对青年工人的工资水平有显著正向影响。
首先，渐进式延迟退休的改革方案，让每年退休人数减少数量有限。本次延迟退休为渐进式，每四个月增加一个月的退休时间，总量上在方案初期退休人数是被控制在一定规模，因此对就业市场的影响相对有限。
其次，青年人和老年人面临的就业市场不同，技术进步带来的新产业和新就业机会更有利于年轻人胜任。科技进步为年轻人带来了更多机会，他们通常更能适应新技术并快速学习，从而提升生产力。相比之下，老年人可能在技术知识结构上难以适应快速变化的工作环境。近20年来，移动互联网革命和目前的AI技术进步使得利好于青年人的岗位增多，年轻人在新业态、新领域就业规模广泛提升，而老年人由于生理上的逐渐劣势，以及对新技术的吸收能力较慢，因此其就业岗位与年轻人存在差异化、互补性。同时在我国，过去40年的快速发展导致了不同年龄段受教育水平的显著差异，这使得老年人与年轻人在就业市场上的可替代性相比发达国家更弱。
最后，有文献指出老年人退休后消费能力会显著减弱，进而抑制就业增量。根据文献研究表明，居民退休后对个人和家庭的消费都会出现显著下降。Li等研究发现，城镇职工退休后与共工作相关的消费较少超过30%，其他消费减少15%（工作相关消费为交通、着装和餐饮等）。因此退休后造成的消费下降进一步减少了这部分劳动力的需求，进而抑制就业。同时，我国的国情存在老人帮助子女照顾孩子的情况，因此当老年人退出劳动市场转而隔代看护后，对家政服务业的需求产生挤出效应，进一步减少了社会就业需求。而老年人的继续就业不仅可以利用他们的经验和技能，还能通过增加社会消费来促进经济增长。
我们根据国际经验也发现，发达国家60岁以上人口劳动参与率的上升并未挤占青年人口就业。我们通过观测德国、法国和英国的劳动参与率数据，发现三个欧洲国家在21世纪初，60岁以上年龄段的劳动参与率均有所上行，主要原因是二战后婴儿潮时代的人群普遍达到退休年龄。德国的劳动参与率从1998年的20.34%上升至65.28%，英国从50%左右上升至66%，法国也从10%左右上行至38.86%。但20-24岁的青年人口劳动参与率依旧保持在60%-70%的区间没有发生大的变化，因此西方国家2000年后至今的老年人群继续工作并未影响青年人就业。
延迟退休对劳动力和养老基金的影响
延迟退休预计初期每年新增100-150万劳动人口，之后逐步下降并在2050年左右趋于平稳。对于本次延迟退休对劳动力和养老基金的影响，我们首先通过1965-1990年出生人口，也就是对应2025-2050的退休年龄段，以及其对应的20年后中国的劳动参与率，估算出每个年龄段的适龄退休人群范围。同时由于影响就业市场的劳动人口主要集中在城镇，因此我们再根据估计城镇化率，大致估算出延迟退休初期带来的额外劳动力增加大概在每年100-150万之间，在2027-2029年达到顶峰，之后延迟退休带来的额外劳动力逐步在2039年回归正常，但在2041和2047年又赢来两个高峰，主要原因是1980年代出生人口高潮期带来的滞后效应。
预计每年为养老基金带来400亿元左右收入，每年节省支出在1000亿左右。在得到延迟退休后的人口数量后，我们继续计算对养老保险带来的影响。2023年城乡居民、城镇职工和企业职工养老保险参保人数比例大致为57%：40%：3%，根据这一比例，我们通过静态模拟估算延迟退休政策在初期大致能为养老保险基金每年新增400亿元左右的收入，每年节省支出1000亿元左右，有效缓解养老基金支付压力。需要注意的是以上计算均为使用现有数据下的静态假设，未来经济的动态发展并不能准确计算。
来源丨中国银河宏观
编辑丨王茅
责编丨兰银帆
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