发布会回顾｜北京市塑料污染治理执行情况（2023年）调研报告分享|塑料污染|无纺布|调研报告|购物袋

本文转自公众号“零萌公益”

2024年8月15日，自然之友与零萌公益联合举办了北京市塑料污染治理执行情况调研报告发布会暨民间组织与多方力量关于北京市塑料污染治理交流研讨会，此次研讨会上主办方梳理了北京市塑料污染治理的执行现状与挑战，也与来自于塑料污染治理各行业的利益相关方建立了较为丰富多元的交流，共同为后续政策优化和未来行动提供思路和方向。

本篇将主要回顾自然之友垃圾减量项目主任孙敬华分享的“北京市塑料污染治理执行情况（2023年）调研报告”。

孙敬华

自然之友垃圾减量项目主任

自然名“莲蓬”，自然之友垃圾减量项目主任；科普图书《垃圾魔法书》主编；多年来致力于零废弃公众倡导，在青少年垃圾减量教育、零废弃学校建设、社区垃圾分类动员、零废弃赛会、厨余堆肥、零废弃生活倡导等方面持续进行宣传教育及科普工作。

一、北京市塑料污染治理政策

2020年，国家发展改革委和生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（简称“新限塑令”），与2008版“限塑令”针对塑料购物袋的“单品禁限”不同，“新限塑令”覆盖塑料的全生命周期、全产业链，范围更广，治理目标更清晰更严格。之后各地相继出台了塑料污染治理的省级实施方案和行动计划。

嘉宾孙敬华主要分享在此次北京调研中涉及的具体政策，以及哪些条文在执行中遇到了阻碍、存在模糊空间。

从2008版“限塑令”至今，“塑料购物袋”的定义仅限于手提式的，无提携功能的连卷袋被排除在外。

《相关塑料制品禁限管理细化标准（2020年版）》给禁限塑料品类做出了明确定义，其中“一次性发泡塑料餐具”的定义比较模糊，“不可降解塑料袋”中不包括塑料预包装袋、连卷袋、保鲜袋等，“一次性塑料餐具”仅包括刀叉勺，预包装和碗盘杯子不在范围之内。

2019年新版《北京市生活垃圾管理条例》中，有一条是“限制产品过度包装，对列入国家强制回收目录的产品和包装物进行回收”，但国家强制回收目录里并没有常见包装物。目前这一条是没办法实施的，希望未来强制回收目录可以增加包装物。

“餐饮经营者、餐饮配送服务提供者不得主动向消费者提供一次性筷子、叉子、勺子等”这一条，怎样定义“主动提供”是有争议的。另一条“逐步推行净菜上市”，则带来了“预包装”这一新的塑料污染的问题。

2020年《北京市塑料污染治理行动计划（2020-2025年）》俗称“限塑十条”，除了“建立重点用塑单位报告制度”这一重要计划，“集贸市场塑料购物袋全面实现集中购销”“鼓励探索逐步实施塑料连卷袋明码标价并单独收费”这两条计划是北京市很大胆的突破，如何实现、怎样推进，是本次调研的重点关注内容。

《北京市塑料污染治理行动计划2021年度工作要点》中，要求商务局“选取部分连锁超市门店以试点连卷袋明码标价”，期限是在2021年底完成。而在《北京市塑料污染治理行动计划2022年度工作要点》中，连卷袋明码标价这一条却不见了。

2023年商务部、发改委发布《商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法》，从以前“建立重点用塑单位报告制度”的试点政策，到现在成为正式管理办法。按照规定，所有的零售、电商、外卖企业和平台，每年1月和7月须上报塑料制品的使用情况。

二、北京市塑料污染治理执行情况调研——调研目标和方法

1.调研目标、方法、内容

2023年自然之友与零萌公益发起对北京市塑料污染治理政策执行情况的调研，目标是了解“新限塑令”在北京零售、餐饮行业的执行情况，以及落地过程中存在的问题、面临的挑战，以第三方视角进行跟踪评价，为相关管理部门提供有效的信息反馈和政策建议。

调研采用观察法和访谈法，调研内容包括：

Ø 现有的限塑政策在北京的落实情况如何，这些政策是否有效减少了相关行业中一次性塑料的使用、尚存在哪些问题；

Ø 除了已有的限塑举措，北京还存在哪些不容忽视的塑料污染问题，未来应考虑将它们纳入下一步的限塑计划中；

Ø 北京市“行动计划”中的重点单位用塑报告制度、连卷袋收费制度、塑料袋集中购销制度，推进情况如何，成效如何，是否有较为成功的试点案例；

Ø 限塑宣传是否到位，消费者有没有形成减少使用一次性塑料制品的环保消费习惯；

Ø 管理者对限塑政策有怎样的态度和意见，政策执行中遇到哪些困难和阻碍。

2.调研样本分布

本次调研的城区范围包括北京市东城、西城、朝阳、海淀、通州、昌平六个城区。

选取20家农贸市场，市场规模涵盖大中小型。

选取34家大型超市，涉及28个超市品牌。

选取32家餐饮门店，包括中式快餐、西式快餐、中式正餐、西式正餐等品类。餐饮门店调研仅调研了堂食和打包环节，未涉及外卖。

三、北京市塑料污染治理执行情况调研——观察、问题与建议

1.禁限条文的执行情况

（1）塑料购物袋合规性

调研发现：超过半数的农贸市场仍存在没有任何标识的不合规塑料袋，其中3家通州区的市场中，无标识塑料袋占比超过80%。

此问题从2008年被纳入监管，不合规塑料袋的生产、销售源头仍未得到有效控制。

建议：采取严格有效的监督方式，如增加抽查频次，问责处罚市场管理方及摊主；全面推广市场集中采购和销售合规塑料袋。

（2）塑料购物袋收费

➤调研发现：

塑料购物袋收费仅在大型超市收银区执行到位，在其它场景（如农贸市场、便利店、餐饮打包、网购等）并未充分落实；

Ø农贸市场：完全免费提供塑料袋，使用量巨大；摊主普遍认为无法落实收费。

在访谈中，摊主们表示不想得罪顾客，因为白给袋子已经是习以为常的习惯，摊主会把袋子的成本算在菜价里，不会直接向顾客收费，觉得麻烦。

图表：摊主访谈：塑料袋向顾客收费的主要困难有哪些

Ø餐饮门店：打包袋的材质繁多，包括全生物可降解塑料、光降解塑料、纸、无纺布、复合材料（如铝塑复合保温隔热袋）；大部分打包袋不收费。

图表：餐饮门店打包袋收费情况

Ø大型超市：收银区的购物袋都收费，大部分定价在0.5-1.6元。调研员在收银台连续观察20位结账的顾客，发现购买袋子的比例很低；但部分顾客多拿蔬果区的免费连卷袋，以代替需要付费的购物袋。

图表：顾客在收银区付费购买购物袋的比例（连续观察20位以上的顾客）

➤建议：

Ø 除超市收银区外，其它场景的塑料购物袋收费也应加强监管，例如餐饮打包袋应强制收费并在账单上明码标价。

Ø塑料袋收费制度应覆盖所有材质，不应对可降解塑料、无纺布、复合材质等“非传统意义上的塑料袋”豁免。

Ø 多方努力，尝试更多方法，落实农贸市场的塑料袋收费。

（3）不可降解塑料购物袋

➤调研发现：

Ø “禁用不可降解塑料购物袋”仅在大型超市收银区执行到位，在其它场景（如文具店、餐饮打包、网购等）并未充分落实。

Ø可降解塑料等“新型替代材料”并未有效减少一次性用品使用量，无纺布、复合材质导致更多浪费和污染，成为监管盲区。

被广泛使用的可降解餐盒、吸管等，本质上仍是一次性用品，仍然会造成资源浪费和废弃物污染。

最典型的是餐饮门店打包袋，材质有可降解、纸质、复合和无纺布等，商家越来越卷，用的袋子越来越豪华，由于通常是白送，消费者心安理得地使用，并很快丢弃。

图表：餐饮门店打包袋材质

可降解产品需要特殊工业化堆肥环境，但目前使用过的可降解塑料袋塑料吸管都跟着其他垃圾进入了填埋场或者焚烧场，并没有堆肥的可能性。自然之友办公室的花盆里埋着一根来自于植物的PLA聚乳酸可降解吸管，埋了半年多，看不出任何变化，虽然它理论上是180天降解。

可降解塑料产品目前缺乏有效管理，消费者很难分辨材质，有些塑料袋写的是可降解、光降解，材料仍然是2号塑料，光降解之后可能变成塑料微颗粒，反而对环境造成更大的污染。

➤建议：

北京未来的减塑政策不应再以“材料替代”作为主要解决方案。建议对各类“替代产品”进行环境-经济-社会多维度的科学评估，避免用“有问题的替代品”替代传统塑料。应通过科普宣传，树立商家和消费者对于替代材料的正确认知，营造“改变一次性消费模式才是环保”的社会氛围。

（4）不可降解一次性塑料餐具（吸管、刀、叉、勺）、一次性筷子

➤调研发现：

Ø 仍有少数门店违规提供不可降解一次性塑料吸管。

Ø许多中餐馆以“消毒套装”形式变相提供一次性筷子并收费1-2元；一些餐馆同时摆出可重复使用筷子和一次性竹筷任顾客选择，由于“不主动提供”的概念模糊，不易判别其是否违规。

Ø 一次性碗/盘、杯子等不在禁限范围内，使用量大；部分快餐店完全不提供非一次性的餐具。

Ø 越来越多的门店主动提供非必要的塑料手套、无纺布湿巾等一次性用品，形成过度服务的行业趋势。

图表：堂食提供一次性筷子的门店比例

图表：堂食提供一次性杯子的门店比例

➤建议：

Ø扩大堂食一次性餐具禁限范围，纳入一次性塑料杯、塑膜纸杯、塑料碗/盘等常见品类，并考虑增加一次性湿巾、手套等新品类。

Ø 针对堂食餐具，相关执法部门应加强监管；对于某些完全不提供非一次性餐具的快餐品牌，应约谈整改，督促其改进供餐模式。

（5）一次性发泡塑料餐具

➤调研发现：虽然“新限塑令”规定了“到2020年底，禁止生产和销售一次性发泡塑料餐具”，但对于“一次性发泡托盘”是否属于“一次性发泡塑料餐具”没有明确规定。部分超市的生鲜/海鲜/肉类/禽蛋区仍然使用一次性发泡托盘作为预包装。

➤建议：明确将“一次性发泡托盘”归为“一次性发泡塑料餐具”。

2.鼓励性探索试点政策的推行情况

（1）连卷袋收费

➤调研发现：

Ø 本次调研的34家超市中，除了7家蔬菜水果已经预包装无须称重，其他27家超市均免费提供连卷袋，顾客使用量极大。

调研员在蔬果区连续观察20位称重的顾客，发现“主动不使用/少使用连卷袋” 的占比很低。

图表：蔬果称重时主动不使用/少使用连卷袋的顾客占比（连续观察20位以上的顾客）

Ø 称重员大都习惯性地主动帮顾客装袋，但大部分超市已不强制使用连卷袋称重。

本次调研中只有一家超市不允许不装袋称重，其他超市当顾客要求不装袋时，店员大部分是配合的。有的超市允许顾客用自带盒子买豆腐、把价签直接贴在顾客袖子上，体现了商家对“环保型顾客”的信任，没有因为担心顾客多拿蔬果而拒绝其减塑行为，这些灵活的方式令人欣喜。

图表：蔬果区称重台是否允许不装袋（也没有预包装）称重

Ø 同一品牌连锁超市的不同门店，对于连卷袋使用的态度并不相同。

Ø 连卷袋大量免费使用，是超市管理的难点；超市也尝试了一些解决方案。例如：张贴环保宣传品或通过店内广播呼吁顾客少用塑料袋；蔬果区提供打孔的连卷袋，一方面增加蔬果的透气性，另一方面由于打孔的袋子会漏水漏油，可以避免顾客多拿袋子回家装其它东西；制定“多拿手撕袋收费”的规则——但有顾客反对、投诉，甚至跟工作人员起冲突。

➤现象分析与建议：

目前在北京市，连卷袋明码标价和付费制度暂属于鼓励性政策，本次调研中未发现成功的试点。超市免费连卷袋与付费购物袋使用量差异巨大，可见通过建立塑料袋收费制度、运用经济杠杆，可以带来非常明显的的减塑效果。

建议北京市制定明确的连卷袋收费制度，探索收费方法，如设置自助售袋机、收银台按使用量收费、连卷袋入库台账与售卖量核算等，并配合“称重台去皮”，避免顾客投诉连卷袋二次收费；先期探索阶段，可要求各大连锁超市，每个品牌至少安排一家门店试点连卷袋收费，再将经验复制推广。

（2）重点用塑单位一次性塑料制品使用情况报告制度

➤调研发现：

“重点用塑单位一次性塑料制品使用情况报告制度”并未大范围推行，行业管理者对限塑政策的了解程度不高，认知水平需要加强。

➤建议：

国家商务部和发展改革委于2023年5月发布《商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法》，已从原来的鼓励性政策上升为正式出台的限塑管理政策。

商务管理部门应加大一次性塑料制品报告制度的宣传，对管理者进行培训、指导和监督，增强其减塑主动性；宣传推广优秀商家的成功经验并给予表彰或奖励。

3.概念不清晰的限塑制度：农贸市场塑料袋集中购销制度

➤调研发现：

部分农贸市场虽已实施塑料袋集中购销制度，但更像是“分销式集中购销制”，即由市场统一采购合规塑料袋后再分销给摊主，并非减少和限制使用塑料袋。这样的制度概念不清晰，容易造成个体理解偏差，难以带动减塑、降低塑料袋使用量。

➤建议：

在全面开展塑料袋集中购销制度前，应厘清概念，确立“市场专营或兼营的塑料购物袋经营摊位向消费者售卖，其他摊位不再提供各类购物袋”的“集中购销制度”概念，这样才能保证塑料袋的合规性、收费制度，达到减量和台账管理的双重功能。同时要建立配套机制，如市场内部管理机制或设立相应的问责制，并督促农贸市场严格执行。

4.新出现的塑料污染问题：塑料预包装

➤调研发现：

Ø农贸市场、超市大量使用塑料预包装，部分超市100%预包装，消费者没有选择的权利；预包装都是免费提供，且不在限塑监管范围内。

Ø 许多餐厅预制菜或半加工菜品采用预包装。

Ø预包装回收难。

➤建议：

Ø北京市应将塑料预包装纳入限塑范畴，通过预包装强制计费等制度，限制商家过量使用、过度包装；

Ø 相关部门和行业协会应针对预制菜和半加工菜品的一次性塑料包装展开调研，研究减塑方案；

Ø推动低价值可回收物回收，例如鼓励超市通过押金制增加预包装的回收；以社区为中心辐射周边农贸市场，建立低价值可回收物体系。

5.商家减塑实践亮点

本次调研中大部分商家的限塑手段单一，宣传力度不够，对于消费者主动减塑行为缺乏实质性鼓励。但也观察到一些商家的减塑实践亮点：

有一家西餐厅制定了打包餐具重复使用方案：如果顾客选择非一次性的瓷盘子打包食物，攒够10个盘子，可以拿回店里换1个披萨。

还有一家精品超市制定了鼓励顾客环保购物的减塑措施：对于自备购物袋的会员给予100积分奖励，满1500积分可以兑换折叠环保袋等礼品；同时取消可降解塑料购物袋，更换为定价更高的多种材质的购物袋，以价格引导顾客减少购物袋的消耗。

未来除了继续深入落实部分品类塑料制品的禁限和付费使用制度，北京市应探索更多源头减量、重复使用方案，例如：推广押金制、改进称重-结账流程、鼓励自带杯、自备购物袋、非一次性包装打包等，通过服务模式的改变，给消费者“无塑消费”选择权，形成支持消费者减塑行为的消费环境和环保氛围；并建立多场景的、系统的减塑宣传，在全社会大力推广环保减塑生活方式，传播无废生活典型案例。