强化慈善行业监管护航慈善事业发展——《慈善法》修订评述|公益|募捐|基金会|慈善事业|慈善法|慈善行业|政府|民政部

强化慈善行业监管护航慈善事业发展

——《慈善法》修订评述

一、

前言

公益事业迅猛发展的这些年，慈善行业暴露出了各种新问题。如个人互助平台造假乱象、应急慈善机制不完善、慈善组织人员失于监管、利用慈善活动的犯罪样态多发等。为回应慈善活动对法律制度的新要求、保障慈善事业健康发展，促进慈善机构规范化专业化，2023年12月全国人大常委会审议修订了《中华人民共和国慈善法（2016年）》（“16年《慈善法》”），新《慈善法》于2024年9月5日施行。同日，民政部公布了新修订的《慈善组织认定办法》和《慈善组织公开募捐管理办法》以贯彻落实慈善法修订内容，完善慈善组织认定条件，强化依法依规募捐。

二、

新法调整的概述

我们对新旧慈善法进行了逐条比对并标注了增删改动（附表一），通过对比可见新法以下重要调整：

（一）完善慈善组织相关制度

其一，修订慈善组织认定制度。16年《慈善法》规定本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。这次修改删去了“本法公布前”这一时间限制，鼓励社会组织申请认定慈善组织。民政部配套修订了《慈善组织认定办法》。

其二，补充慈善组织清算制度。16年《慈善法》规定了慈善组织终止应进行清算，民政部门可以向法院提出申请、可以将剩余财产转给其他慈善组织。新《慈善法》明确了责任主体为办理该慈善组织登记的民政部门。

其三，增设应急慈善管理制度。受新冠疫情、自然灾害等事件影响，新《慈善法》将应急慈善进行专章规定，在发生重大突发事件需要开展救助时，由统一履行领导职责的政府建立协调机制，引导慈善组织、志愿者开展募捐救助活动。慈善组织应建立应急机制，提高运行效率。应对重大突发事件的募捐款物，应当至少五日公开一次接收情况并及时分配适用。

（二）完善慈善募捐相关制度

其一，降低公开募捐资格要求，规定“依法登记满一年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格”取代原来的“满二年”，鼓励更多慈善组织公开募捐。

其二，完善募捐成本规定，首次提出慈善组织向民政部门的年度报告内容应包括募捐成本。授权民政部会同财政部、税务总局制定慈善活动募捐成本标准。募捐成本是指募捐活动过程中产生的物资采购、宣传推广、活动组织等费用，以立法形式规制募捐成本可以提高资金利用效率防止资源滥用。

其三，规范合作公开募捐，强化了具有公募资格的慈善组织责任，要求其对合作方进行监督评估。合作方不得以任何形式自行开展公开募捐，慈善组织负责管理核算、收支合作募得款物。

其四，完善互联网公开募捐服务平台相关规定，明确了求助人、信息发布人、服务平台的主体责任。对此亦可详见民政部配套修订的《慈善组织公开募捐管理办法》。

（三）加强监督管理

其一，加强境外合作监管，要求慈善组织在年度报告中报告与境外主体合作情况，慈善组织接受境外捐赠、与境外合作开展慈善活动需要按规定报经批准、进行备案。

其二，建立慈善行业信用记录制度，将慈善组织及负责人、慈善信托受托人纳入信用记录。

其三，加大违法惩戒力度，强化慈善活动各方主体法律责任。

（四）进一步完善了慈善事业促进措施。

新规要求县级以上政府应将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划。新规提出对慈善事业、慈善信托实施税收优惠，授权财政、税务、民政部门立法。

三、

健全慈善行业监管制度、强化慈善活动监管措施

在强化监管方面，我们可从四个角度分析新《慈善法》全面强化慈善行业、慈善组织的举措：

（一）明确监管主责部门

新《慈善法》规定民政局主管全国慈善工作，新增表述县级（以上）政府民政部门是区域内慈善工作的主管部门，统筹负责慈善组织的登记、认定、监督和管理等工作，增强了监督管理的明确性。

新《慈善法》第108条至118条规定的逐条修订不断强调县级政府民政部门（旧法表述为“民政部门”）是慈善组织、慈善募捐监管的第一责任单位。

任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托违法可以向区县级民政局投诉、举报。

（二）扩展监管对象

新《慈善法》第88条规定“自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠”，税收优惠政策的调整拉平了慈善组织和慈善信托在从事慈善事务方面的待遇标准，将进一步激发慈善信托设立，鼓励社会资源投身慈善活动。

相应的，新《慈善法》在监督管理一章的表述扩展了对慈善信托各方主体的监管措施，如第104条规定，对违反本法规定的慈善组织、慈善信托受托人（新增），民政部门有权到其住所现场检查，有权要求其作出说明，查阅复制有关资料。第106条规定，民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人（新增）信用记录制度。第118条规定，慈善信托的委托人（新增）、受托人有“指定委托人、受托人及工作人员的利害关系人作为受益人的” “违反慈善信托的年度支出或管理费用标准”“未依法履行信息公开义务”等情形的依法惩处。

（三）扩增违法情形

对于慈善组织的违法情形新增列举：“指定或者变相指定捐赠人”“慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人的、因管理不善造成慈善财产重大损失的”“开展慈善活动的年度支出、管理费用或者募捐成本（新增）违反规定的”。慈善组织有前款规定情形，经依法处理后一年内再出现前款规定情形，或者有其他情节严重情形的吊销登记证书并予以公告。

对于募捐活动的违法情形新增列举：“与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作，违反本法第二十六条规定的”“通过互联网开展公开募捐，违反本法第二十七条规定的”“为应对重大突发事件开展公开募捐，不及时分配、使用募得款物的。” 同时新增规定，对于擅自开展公开募捐的违法情形，予以警告，责令停止募捐，责令退还违法募集财产，无法退还的予以收缴转给慈善组织；情节严重的对有关组织或个人处罚款。

对于慈善信托委托人、受托人的违法情形新增规定，“指定或者变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人的”“违反慈善信托的年度支出或者管理费用标准的”“未依法履行信息公开义务的”，责令限期改正，予以警告并没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款。

（四）扩充监管手段

慈善组织负责人约谈制、其他部门参与处理慈善违法活动协调机制。县级以上民政部门对慈善活动监督检查过程中，就涉嫌违反慈善法的相关主体，可采取现场检查、要求说明情况即提供有关资料、向有关单位和个人调查、查询金融账户（经本级政府批准）等措施。新《慈善法》新增规定可以约谈有关负责人，要求其说明情况、提出改进措施。并且针对其他慈善活动参与者违反慈善法的，民政部门可以会同其他部门调查处理。

对违反慈善法行为施行组织和人员双罚制、对负责人实施罚款或者禁业。新《慈善法》对于违法情形加大处罚力度的表现之一是明确规定可对慈善组织直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款（2万元至20万元）和禁业（1到5年内担任慈善组织管理人员）。

强化资质惩戒措施以从严监管。其一，慈善组织有“未按照慈善宗旨开展活动” “私分、挪用、截留或者侵占慈善财产”“接受附加违法或者违背社会公德条件的捐赠，对受益人附加违法或违背社会公德的条件”，《慈善法（2016年）》规定逾期不改的可吊销证书，新《慈善法》规定情节严重可以直接吊销登记证书。其二，慈善组织开展募捐活动存在“欺骗诱导捐赠、摊牌或变相摊派、违法与无资质组织合作、违法通过互联网公募、应对重大突发事件不及时分配募得款物”等违法行为且情节严重的，可以吊销公开募捐资格证书或者登记证书，五年内不得再次申请公募资格。其三，慈善组织存在“指定捐赠人受益人、管理不善造成重大损失、慈善活动年度支出募捐成本违规的、未履行信息公开义务、泄露个人隐私”等情形的，警告或责令整改后再次发生相应违法情形的应吊销登记证书，如果情节严重可以在首次查处时直接吊销登记证书。

四、

结语：依法治善、依法兴善

从2016年9月1日慈善法施行到今年修法历时八年。本文在对比分析新旧法律条文的基础上梳理了新《慈善法》中关于慈善组织相关制度、慈善募捐相关制度、慈善监管强化等三方面的新增内容，又以监管主体、监管对象、违法情形、监管手段等四个不同的角度讨论了全面从严强化慈善行业监管的表现。良法是善治的基础，立足依法治善、依法兴善，公益慈善领域的改革势必随着慈善法治体系的强化完善而井然有序、生机勃勃。

附表一

《慈善法》修订对比表