张春生
全国人大常委会法制工作委员会原副主任
文章来源：浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）、微信公众号“法学学术前沿”
发布时间：2024年8月10日
立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也因此日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问一方面揭示了立法自身的复杂性，一方面也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。
立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。其中，涉及重要议题或问题的名家讲坛主旨演讲，在取得嘉宾授权的前提下，将演讲整理为文字稿发布，收录于“名家讲坛实录”中予以推送（名家讲坛实录往期目录）。
不仅如此，我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列。
本期受访者为张春生，1941年生人。自1979年始在全国人大常委会从事立法工作，历任全国人大常委会法工委经济法室处长，国家法行政法室副主任、主任，全国人大常委会法工委副主任，第十届全国人大代表、全国人大法律委员会委员，第十一届全国人大常委会办公厅特邀专家。曾兼任中国法学会立法学研究会首任会长、中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民代表大会制度理论研究会副理事长。在立法机关工作期间，他参与了100余部法律的审议和起草、修改工作，见证了230余部法律的诞生，并就人大制度、立法法、行政法、专利法等方面发表和出版不少有重要理论和实践价值的文章和专著，是改革开放以来我国立法进程的重要亲历者和参与者。
策划｜阮汨君
口述｜张春生
撰稿｜阮汨君 符镓麒
编辑｜阮汨君 龚月玥
出品｜浙江立法研究院
（浙江大学立法研究院）
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偶然的开始
我来到立法机关是个偶然的机会。党的十一届三中全会是1978年年底召开的，十一届三中全会除了国家工作重心转移到经济建设外，还决定健全社会主义民主和加强社会主义法制。于是在1979年的2月，全国人大常委会成立了法制委员会。我记得，最开始有80个委员，主任是彭真。彭真同志从1954年起担任全国人大常委会副委员长兼秘书长，他是理论家也是实践家。当时的法制委员会副主任也都是权威，比如胡乔木等老同志。不过，他们的平均年龄都70岁以上了。所以，需要一些年轻人来干活，但是又年轻又懂法的难找。那时候学过法的专家都在干校呢，有的被打倒了还没落实政策。至于我，原来在北京市委做点政策研究，接近法律，但还不是法律，会做点文字工作，于是把我找来了，开头我就跟着抄抄写写。国家工作的领域有多宽，法就有多宽，所以真正要做到又懂法又懂专业，很难。一开始，法制委只有一二十个人，不分摊儿，不像现在，分这个室那个室。大家都对彭真、王汉斌同志负责。无论立什么法，都得先学。比如，提出要立专利法，但我不懂专利。于是，我从什么是专利、有了专利权会有什么后果、哪些应该授权、哪些不应该授权等问题开始学习，非常繁琐累人。我在学术上没什么积累，只是干了不少具体活。
1979年2月24日的《河北日报》 图片来自网络
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八二宪法是改革宪法吗？
我参加过八二宪法修改的一些具体工作。在宪法修改委员会开会讨论的时候做记录员。关于八二宪法，我看学界有一个概念叫改革宪法，但迄今为止，我还没有看到过一个比较规范、权威的解释。怎么叫改革宪法？从国际的宪法来说，像社会主义国家苏俄的革命宪法，法国宪法从1789年到1958年，大概不下10来部，你说哪个是个改革宪法？美国立宪的时候13个州，你说是不是改革宪法？所以我对改革宪法的概念并不清晰，我也希望政治家或法学家能够做一个规范的解释。
根据我个人的经历，我对八二宪法的看法是什么呢？我认为它从宪法上确定了国家新的发展战略，同时启动了改革。八二宪法里有不少关于改革的规定，包括一些大的转变。比如，把工作重点从阶级斗争转移到发展经济上来，这是指导思想的转变。立法也要遵循它，里面做了若干完善人大制度的规定，像扩大全国人大常委会的职权、赋予地方立法权，县以上建立地方人大常委会，这个都属改革规定，并且单有一条规定要利用外资。对外开放也是改革。它启动了改革，但是不是就是改革宪法，我个人现在还说不清。八二宪法在理论上有两个大依据，在彭真同志的说明里说了，一个就是十一届三中全会的决定，再一个就是1981年通过的建国以来若干历史问题的决议。这两个大依据，是总结了建国以来的经验和教训，启动了国家的中心任务——经济建设，启动了改革开放。
人民日报刊发1982年宪法修改草案 图片来自网络
但是八二宪法还有个思想，在宪法说明里也有，就是要以五四宪法为基础。这个思想是怎么确立的呢？在彭真同志具体接手之前，胡乔木同志主持修改宪法工作，整个过程搞得很民主，但在若干重大问题上都存在认识的不一致。比如说，人大要不要实行两院制？我写过一篇东西介绍这个问题。（参见《82修宪：“两院制”是如何提出的》，载《文摘报》2015年08月08日05版。）一些地方不赞成设两院，认为这种体制集中意见很麻烦，不适合现实国情。这是个大问题。还有一些问题，比如，要不要给地方立法权，给到哪一级，都有分歧。
修宪委员会讨论图片来自网络
1981年夏天，胡乔木因病休养。中央和邓小平委托彭真直接主持宪法起草工作。彭真接手以后，他觉得我们要起草一个草案，要搞得比较成熟，再提交给宪法修改委员会讨论。当时考虑可以以五四宪法为基础，同时增加一些新的经验。五四宪法是第一部宪法，相对来说，它比较完善。以五四宪法为基础这个原则是这么确立的。这么确立以后有一个好处，就是起草中的分歧比较少，进展也比较快。
彭真主持82宪法的修改 图片来自网络
82宪法修改委员会秘书处合影 图片来自网络
但是，以五四宪法为基础也带来一个问题。五四宪法有一个大思想，实行过渡时期总路线，就是“一化三改”。“一化三改”的主要内容是：向社会主义过渡，促进社会主义工业化，对个体农业、手工业、资本主义工商业实行社会主义改造。这就带来了这样一个结果，要完全变成生产资料公有制国家，实行国家所有制和集体所有制，消灭私有制，同时在公有制基础上实行计划经济。所以，五四宪法从指导思想上还不是中国特色社会主义，而是比较偏向于苏式社会主义。
我们国家，包括我们党对社会主义的认识，是逐步深化的，不是一次完成的。八二宪法代表着我们当时对社会主义的认识，其中有相当的传统社会主义因素，比如在所有制上不承认私营企业，也没有肯定市场经济。要说局限，这是历史的局限。
后来随着实践的发展，我们的认识前进了。1988年2月8日，党中央主要负责人约万里、彭冲、王汉斌谈修改宪法问题。提出：这次修改宪法有两条原则。第一，改革要遵守法律，法律要为改革服务。第二，限于修改必须修改的条款，对于不改就会妨碍改革的，应当改。接着在彭冲、王汉斌同志具体主持下，邀集各方面人士反复研究，并经彭真委员长主持委员长会议，确定了两条修正案，报送中央:一条是承认保护私营经济，一条是土地使用权可以依法转让。这两条在当年的七届人大一次会议通过了。
七届全国人大一次会议 万里主持 图片来自网络
到了1993年，八届全国人大对宪法又进行了一次修改，这次修改得比较多。修改的背景是邓小平的南巡讲话，以及党的十四大确立市场经济作为经济体制改革的目标模式，宪法修正案在所有制和分配制度上都更加完善，规定了以公有制为主体的多种所有制，以按劳分配为主体的多种分配方式，实际上是承认了生产要素包括按资分配。这以后仍有修改。依法治国、尊重和保障人权等内容也陆续写入宪法。
八届全国人大一次会议 图片来自网络
我认为，从理论上说，宪法的修改是把对社会主义的新认识用宪法确定下来。总体说这些修正案体现了这个思想。毛主席说，人的认识不是一次完成的。现在改革也不能说已经完成了，所以必要的修宪工作恐怕今后也不是就停止了。国家修宪都是很慎重的，要经过反复的讨论，向全民征求意见。一个国家频繁地修宪会造成不稳定，但不顾实践的客观要求，一成不变也会有问题。
在传统社会主义中，就是公有制基础上的计划经济，是苏联模式。事实证明那个模式是僵化的，它实际上是行政控制经济。我国经过计划经济时代，产供销都靠政府计划，包括中央计划、地方计划，这造成的后果，没有将社会创造财富的活力激发出来，产品短缺。这是苏联模式的一个重大缺陷。我认为苏联瓦解的原因，固然可以说几个方面，归根到底是两条：一条旧体制束缚了发展，再一条先锋队脱离了群众，脱离了人民。它们已经过去了。在我看来，中国特色社会主义与传统社会主义有大的区别。党的历次党代会政治报告都对这个问题有分析。有人说我们的社会主义是现代社会主义，是适应现代的，有生命力。
市场经济不是一步到位的。八二宪法通过以后，1984年召开了十二届三中全会，提出来的是有计划的商品经济，还不是市场经济。党内多数人说，社会主义也有商品经济，商品经济多了，不但有利于国家，还有利于群众。比如原来北方没有黄岩蜜橘，这是从浙江台州的黄岩买来的。这一过程中，个人搞运输可以赚钱，北京市民也吃到了橘子。此外还包括杭州的笋，我1981年到杭州，住在新新宾馆，一到自由市场就看到这么大的笋，这是北方没有的。长途贩运过去都被当作是投机倒把，但从实践来看，国家得益、个人得益、社会得益，所以商品经济是从实践得出来的。
当时提出的有计划的商品经济还是被计划控制着的。1981年出台了经济合同法。经济合同法一方面承认它是商品经济的产物，平等主体之间一致的意思表示可以订立合同，但是其中有一条，如果国家经济计划改变了，合同也要跟着改变，它服从于计划。当事人因为国家计划改变违反了合同，不承担赔偿责任，这就是经济合同法的局限所在。到了1987年十三大之后有个新提法，就是计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的，这在思想上又进了一步。
但以后要不要再往前走？再往前走，不同意见就多了，就犹豫徘徊了。反映在立法工作上，就是行政法立得较多，民商法、经济法比较少，其原因就是对社会主义认识、对市场的认识问题还有待解决。
在这个历史关头，邓小平总结国内外历史经验，对社会主义的经济体制提出了重大思想。1992年，他在南巡讲话中提出，计划和市场都是手段。计划多一点，市场多一点，不是社会主义与资本主义的区别。提出了三个“有利于”国家发展的判断标准，有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平。这也是实践得出来的认识。随后，党的十四大确立了社会主义市场经济的经济体制改革的目标模式。由次年全国人大会议通过修改，载入宪法。
邓小平南巡 图片来自网络
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改革中的立法：
稳妥处理‘定’与‘变’的关系
十一届三中全会会场 图片来自网络
处理立法与改革的关系是中国法制建设的一大特点。十一届三中全会启动了法制建设，也启动了改革。在改革当中进行的立法，与一般立法的区别在哪儿？我认为就是处理“定”与“变”的关系。这个“定”就是，成熟的发展和治理经验用法的形式确定下来，长期不变，从国家的领导人到老百姓一体遵行。如要改变得按法定程序修改法律。所以这就涉及到法的一个基本性质，稳定性。邓小平在十一届三中全会的讲话中讲到立法，其中他把稳定性放在前面。提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。权威到什么程度？不因领导人的改变而改变，也不因领导人的看法和注意力的改变而改变。而改革则是改变不适应发展、不适应国家治理的东西。但哪些东西不适应不是匆忙决定的，需要慎重考虑。所以“定”与“变”是一对矛盾，咱们这些年立法就处在这个矛盾当中。
十一届三中全会会议公报 图片来自网络
在立法技术上处理“定”与“变”的矛盾也是一种学问。从个人感悟来说，对一个简单的事情进行改革，不必立法，可以做一个决定。而对于比较复杂的、难做的事情，立法的条文要少，要写得原则一点，给将来的改革试验留下一个空间。我举一个例子，1979年的第一批法律中制定了一个中外合资经营企业法。邓小平在三中全会提出的是制定外国投资法，其中有直接投资、间接投资等多种具体方式。但是我们没有制定这个法的经验。过去有一个合资企业，就是中国和波兰的中波轮船公司，双方各出资50%，波方的总部设在格但斯克，我们的总部设在上海。但这也算不上什么经验，参考价值不大。在彭真同志的主持下，找了几个大企业家，商量制定中外合资经营企业法，还通过各驻外使馆收集了有关国家办合资企业的经验。对于中外合作、外资独资和股份有限公司等模式，由于都不熟悉，中外合资经营企业法就限定了一种模式，即有限责任公司，不发行股票。中外双方成立有限责任公司，按出资比例分成并承担责任。这个法的草案原本14个条文，后来时任委员长的叶剑英说，是不是再增加一个条文，本法的修改权属于全国人民代表大会。叶帅的意思就是表明我们的法律是高度稳定的，常委会没权力修改，修改权在大会，以取信于外资。所以，对于没有充分经验的立法，条文少一点。
人民日报刊发中外合资经营企业法
图片来自网络
再比如传染病防治法的制定，当时涉及到饮用水的问题。那时候的卫生部起草的草案，各地的饮用水不得含有致病性微生物。这个条文出发点很好，但是立法必须要行得通。中国的饮用水源各式各样，在杭州、宁波和嘉兴，现在喝矿泉水是常见的，至少也喝自来水。但在西部地区，比如山西、陕西农村，则喝井水。那时在牧区，如内蒙古、新疆牧区还有用滩水的，人畜共饮一摊水。这一时难解决。要求饮用水中不能含有致病性微生物，这在全国行不通。所以这个条文必须得改，所以这条改成了饮用水必须符合国家规定的卫生标准，规定得原则了一点。至于什么标准，中央能定，地方也可以定。规定的原则就是为了给改革和发展留下空间。当然，我也不赞成立法都那么原则，因为这样的法律将无法操作。
还有一个办法，就是授权。八十年代，我们曾经有两个向国务院立法授权决定，一个是1984年把工商统一税分解成四个税。工商统一税是计划经济时代的产物，被分解成产品税、增值税、营业税和盐税。第二个1985年的大授权。因为各地提出的法律需求比较大，有的立法需求是必要的，如公司法、劳动法，但是条件不成熟，所以立不出来。为此，授权国务院在改革开放时期先制定行政法规，等条件成熟了，再将其上升成法律。这样既合乎立法制度，又能让法律可行。所以可见，为了处理好“定”跟“变”的关系，全国人大在立法方法上还是积累了一定的经验，有一些办法。
六届全国人大三次会议 图片来自网络
邓小平十一届三中全会讲话把法的稳定性摆在前面是有道理的。一个国家、一个民族要想发展起来，必须在政策上、法律上保持长期稳定，动乱不能带来发展。过去我们靠政策治国，因为政策不稳定，有时候会针对临时的需要而变化，特别是地方，政策变化大，老百姓对此有意见。
举例子来说，那是一个夏天，我在四川一个地方看到农民卖猪，那时候是计划经济时期，当地农民的收入基本上要靠卖猪。但是当时有一个说法，就是“多砍少赶”。养猪有一个生猪存栏量，生猪存栏少了，人们可能就吃不上肉了，政府就着急，所以拼命地鼓励农民养猪，有的是奖励饲料粮、饲料票，有的是奖励钱。但等农民都养起猪来了，它却不收购那么多。农民在夏天排着队，用车、用筐卖肥猪，食品公司负责收，但是到下午五六点食品公司就下班了，不收了，农民又得把要卖的猪拉回去，天气太热，有的猪就热死了。这就是“多砍少赶”。我问过食品公司的相关人员，那时候食品公司都是国家所有的。食品公司的人说，我收那么多猪，猪搁一个圈里会互相咬，如果杀了，我又没有那么多冷库冷冻，损失太大。这体现了政策的多变。不只是生猪，在蚕茧、烟叶的生产收购上，也有这些现象。所以我们才要实行法治，要稳定。如果法律多变，我认为客观效果就是鼓励人家不执法。因为执行了，可能导致后来吃亏。
我认为，也不能够把法的稳定强调到不适当的地步。宪法也是如此，像宪法对私营经济的修改，1988年是承认它的合法地位，到了1999年以后就肯定它是社会主义市场经济的组成部分。所以不能把稳定强调到不适当的地步，看准了的，该改也要改。中央提出的原则，就是改革决策和立法决策要相结合。因为改革也要有法可依。改革与立法是个大题目，全世界没有我们这种立法与改革同步的情况，需要不断总结其中的经验。
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立法法第82条：
限权还是赋权？
十一届三中全会以前，没有地方人大常委会，也没有地方立法，后来决定授予地方立法权，主要是体现发挥中央和地方两个积极性。具体说有两个出发点，第一个是国家太大，东部比较发达，但西部还差得远，条件不一样，适用的规定也应该有区别。再一个，中央的立法需要在地方做细化的规定。要建立地方人大常委会，同时赋予地方立法权。
我参加过其中一点工作。1982年，地方立法有两个层级：一个是像省、自治区和直辖市；第二个是国务院批的较大的市，省会市也是较大的市，在浙江省有宁波和杭州，这又是一级。开始，除了省和较大的市外，还想把地方立法权授给一般设区的市，像丽水、绍兴、温州等。但是又考虑到这些地方懂法的人不多，更谈不上立法经验，为了防止立法无序，把法的体系搞乱了，所以就只授到了较大的市。82年授给较大的市。当时还不是法规制定权，而是法规起草权。到86年修改地方组织法，授予了相对完整的立法权，但是留下一个尾巴，较大的市立法还需要获得省级人大常委会批准。为什么留下一个批准？有两个原因，一是立法队伍不健全，二是立法经验不充分，需要让省人大常委会把把关。后来中央决定，立法权被下放到设区的市，放的面很宽。全国设区的市一级立法主体大概293个，将近300个，立法程序上还需要让省级人大常委会批准一下。
五届全国人大五次会议现场 图片来自网络
在地方立法方面，有一个地方立法研讨会，是1991年在山东启动，过去每年开一次（从2017年开始，“全国地方立法研讨会”更名为“全国地方立法工作座谈会”）。开头若干次我都参加了，大家交流经验，形成的共识是地方立法要不求立法速度，要保证立法质量。
全国地方立法研讨会现场 图片来自网络
大概就在90年代，曾经有一个追求速度的现象。有一个大省，一届人大列了200多个地方法规，到全国人大来征求我们意见。我说，200多个，而且几个门类都立，你这个搞得成吗？你回去再研究一下，从可行性上考虑，确实不可行。还有的地方为了快，常委会匆匆忙忙地搞“原则”通过，让法制工作部门文字加工。法不能原则通过，每一条都得执行，执行都有法律后果。为此，1993年我给领导写过报告，乔石和王汉斌同志批了，说要跟地方打个招呼，要不求立法数量，而要讲究立法质量。从那以后，情况有所改观。
地方立法第一要不抵触，第二要有实效，立一个就要解决相关的问题。尤其现在立法权放得这么宽，不是谁立得多谁就好，要立得管用。所以还得研究可行性，研究它的效果，这很重要。
上世纪八十年代初，省级和较大的市级的立法分两类，一个可以称为从属性立法，就是把中央立法细化，另一个可称为自主性立法，就是除中央的专属立法权外，地方有权限的其他事务，都可以先立。一旦中央立法了，如果地方与它抵触，就要修改或废止，这叫法律优先原则。后来将立法权授给了设区的市，比如丽水、温州、湖州等市。但对这类市的立法权限是做了限定的，就是对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，这也是考虑了客观实际的一个慎重安排，没有全面放开。在这个意义上，立法法第82条也包含限权。
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如何判断立法条件成熟？
立法条件成熟这个问题很难做抽象的回答。如果概括地说，我理解第一是必要，第二是可行，而且这个“可行”还要有一个积极的理解，不仅要宽严适度，还要有利于推进我们国家的发展，促进改革发展稳定。
1986年，将破产法草案提到全国人大常委会审议时分歧很大。因为那时还没有实行市场经济。但破产法立法不是没有道理，因为商品竞争，是优胜劣汰，总得有一个退出机制。理论上的破产就两条标准，一条是资不抵债，再一条是到期债务不能偿还。所以只要搞商品经济，就不能回避破产问题。问题是当时立法是否行得通。通过深入调查研究和全国人大常委会的充分审议。最后的意见是当时破产法不成熟。为什么？作为企业运行的基本规范公司法还没有制定出来，公司权利义务、董事会、总经理权利义务、资产负债的基本要求都不清晰，还有失业保险法律也没有出来，失业职工安置也无所遵循。所以最后形成了共识，等公司法制定之后，破产法才能实施。有的常委委员说话就很生动，说现在还没有母亲，就要先有儿子。征求意见的一个重要目的，就是搞清楚这个法是不是必要的、可行的。有时候很必要，但是不可行。证券法也一样。证券法早就提会审议了，但一直拖了多年才通过和实施。我们国家的股市不成熟，发股票也不是那么简单的事儿。这样的立法事例挺多，尽管必要，但它实行起来具备不具备条件，需要具体研究。因为事情都是具体的，比较难通过一个抽象的标准来判断。所以还要反复征求意见，彭真同志特别强调要听取不同的意见，这是令人敬佩的工作风格，不同意见有时总的看不可行，但里面往往有合理的因素，能让法更周到一点。
1986年6月16日，时任国家经委副主任张彦宁(中)在六届全国人大常委会第十六次会议上作关于提请审议《中华人民共和国企业破产法(草案)》的说明。左一为彭真,右一为陈丕显。图片来自网络。
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如何让民主贯穿立法全过程？
这是一项很艰巨的工作。立法除立法机关的工作外，还要有公众的广泛参与，向社会公开征求意见。对每个法案所反馈的所有意见，包括几十个中央部委和地方人大的意见，都要详细地整理成简报，不能有遗漏。至于宪法花精力就更多了，82宪法征求意见花了4个月，各地反馈的意见经整理有6万字。有些是多数的倾向性意见，有些是少数意见，都要整理成详细的简报，发给委员长会议、常委委员和各位代表，成为他们审议的依据。我们的整理一定要忠实，彭真同志特别强调，要将不同意见反映出来。除去书面征求意见之外，一个法涉及多个部门的工作，还要开座谈会，面对面听意见。
比如海关法，1950年就制定了暂行海关法，1987年又做了修订。海关就是三个任务：一是收关税；二是监管货物，违禁品不能进出口；三是将进出口情况报给海关总署。就拿走私品来说，中国这么大，市场这么宽，当时我们还没有加入WTO，国家确定的走私物面比较宽，光靠海关管走私物品是管不了的。所以80年代好几个部门都要管走私。按理说都应该由海关管的，但在我们国家特殊，有两种地方海关管不了，一个是广大的边境，比如新疆、西藏、内蒙古，边境上如果有走私活动，海关有那么多人查吗？还有一个是海上，我们的领海很宽，渔民划着船出去，在海上走私了。所以这一块就分给了边防警察。到内地，市场上对走私物的查缉就由工商管理部门负责。所以有好几个部门管走私，海关基本上只管口岸部分。经过充分发扬民主，广泛调查研究，对客观情况把控得比较准，立法才能符合实际，有效实施。
左为1951年海关法，右为1977年海关法。
图片来自网络
作为权力机关和立法机关的人大及其常委会，充分发扬民主，使委员和代表们畅所欲言。这很重要，委员原来155位，现在增加到175位，代表大会近3000位代表，各抒己见，最后集中多数人意见，形成法律或决定。
说民主要依赖协商来实现，这么说并不准确。协商是中国特色，从1949年政治协商会议开始，我们就有了协商。五四宪法之后，共同纲领停止，政治协商会议还保留了。后来协商扩大了，方方面面都要协商。就人大立法来说，我认为，不好说依赖协商，我的理解，人大立法是协商跟票决相结合。在立法程序上，人大组织法、议事规则没有说协商，但是工作上体现了协商的精神。我们的立法程序，在中央是4个环节，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律案的公布。地方较大的市多了一个环节，需要省里批准。其中，审议阶段用的时间最长，花的精力也最多。这里面贯穿了协商精神。
政治协商会议第一届全体会议 图片来自网络
全国人大及其常委会的议事规则，贯穿的基本原则就是在高度民主的基础上进行集中。就立法来说，五届人大是一审制。即一次会议提出法律案，当次会议表决通过。后来审议海上交通安全法时，遇到了一个问题，就是像远洋船队的轮船，船长、大副被海监处罚了，允不允许船长、大副不服，到法院起诉。这事儿认识上有分歧，当时管海上交通安全的交通部部长说不成，检查人员帽子上有国徽，告他们等于告国家。当时在天津厅讨论，4个副委员长都参加了，也没有说服交通部长。这里涉及的一个问题是，要不要设立行政诉讼制度，允许民告官。
从这个立法开始，彭真同志说，不一定要当次会议表决，第一次让委员研究，表达对法律的总体意见。隔两个月再开第二次会议，这两个月内由委员调查研究，听取地方意见，到第二次审议再通过。到了九届人大，为了把法律搞得更细致，在立法法里规定了三审制。咱们三审制与外国的“三读”不是一回事，指的是一般立法审议要开三次常委会。审议阶段委员和代表要充分发表意见，有不同意见不要紧，进行分组讨论、联组讨论。虽然叫审议，但这里面充满了协商精神。
坚持真理，修正错误，好多分歧在审议阶段就化解了。有的发两次言，表示收回上次的意见。但是光有审议阶段并不行，法律的通过总得经过表决。我们的立法最后有一个表决阶段，每个代表和委员都按表决器。就法律表决而言，多数能获得相对的多数票。
也有的法律案因审议不充分而没有通过。我举个例子，我们基层自治的法律，居民委员会组织法。当时审议是两审，不太充分。到表决的时候，有一个委员站起来，提出了一个问题，就是居民委员会自治组织的成员，能不能在居委会里搞点生产活动？审议的时候有两种意见，各有各的道理。有人反对，居委会那么多事儿，他们那些人要是去搞生产了，谁办这些居民的事儿，比如卫生、治安、学生的校外教育？我当过街道办事处主任，我知道这很难。另一种意见说，要是不搞点儿生产，居委会的人又多是家庭妇女，没有正式工作。那他们靠什么吃饭？搞点儿生产，比如挑布绣花、糊点纸盒，有点儿收入才能维持运作。交付表决时，结果是这个法没通过。下来以后，委员长会议提出就这个问题进一步调研。我们去了一些地方调研，多数地方觉得居委会成员适度地搞生产还是可以的，也是应该的。于是，对这一条进行了修订，对生产做了一些限制，这个法律案就通过了。
1999年4月29号，表决公路法的修正案。当时154个委员，表决结果是77票赞成，剩下的77票中有的反对、有的弃权。李鹏委员长当时是主持人，说77对77没过半数。为什么没过半数？因为常务委员里边有一些是工会的领导，参加庆祝五一劳动节的会去了，还有一些请病假，有的对法律案的一项公路收费改革方案有不同意见，所以这个法没通过，后来专为这个问题做了调研修改，才通过了修正案。
没有票决就不能体现多数原则，法律案必须经代表大会或常委会组成人员的过半数赞成才算通过。所以我理解，我们是协商与票决相结合的，不是简单的票决。外国没有我们这种审议，不同议会党团或议员之间时常利用修正案方式互相否决。美国克林顿时期为了一个增收节支案，在参议院50票对50票，最后时任副总统兼参议院议长的戈尔给民主党投了一票才通过了。我们的审议里充分体现了协商，体现了协商与票决相结合。
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如何看待‘立法规划’的作用？
上世纪八十年代，全国人大开始订立立法规划。在国际上，西方国家没有这做法。就我所知道的，社会主义国家中好像原来的保加利亚有过。原来就立法项目征求意见的时候，各部委和地方从部门需求出发，要立这个、立那个，往往形成一个“大拼盘”，也不分可行不可行。那么经过初步的论证和征求意见，认为有一个规划、有个大致遵循会做得更好一些。从七届人大开始，每一届人大都有个规划。后来这个规划又进一步细化，分两档：一档是初步认为基本可行，力争在本届通过；第二档是有一定基础，要进行研究调研。
1988年4月，万里委员长在七届全国人大常委会一次会议的讲话中提出，“今后五年，我们立法工作的任务十分繁重，无论是新法律的制定，现行法律的修改，还是法律的解释，都是关系全局的大事，都必须审时度势，积极而又慎重地进行。本届人大的立法工作，需要有一个通盘考虑。本届常委会要制定出一个五年立法规划，然后有计划、有步骤地进行，成熟一个，制定一个。条件不成熟的，继续由政府制定行政法规”。（参见全国人大常委会办公厅研究室编：《中国特色社会主义法律体系形成大事记》，中国民主法制出版社2011年版，第68页。）图片来自网络。
我个人对立法规划有两个认识。第一个认识，这个规划是指导性的文件，不具有法律约束力，不完成也不违法。起初觉得它可行，后来觉得不成熟，没有完成也可以。有的立法虽然在规划外，但成熟了也可能制定。
第二个认识，我认为不能过分强调这个立法规划的作用，这个道理在哪儿？在人大组织法上，不管是全国还是地方立法，都有个提案主体规定。像全国人大的提案主体，包括中央几个大机关、人大内部专门委员会、30个以上代表联名，地方原来是10人代表联名，后来修改成30人以上联名。但是如果30人联名提出了法规案，就应得到相应处理，就得有说法，或者列入议程，或者转成建议。主任会议或者代表委员提出来了，也都得有个交代。这是有法律根据的。如果说因为规划没列而不予置理，这是与法律相抵触的。所以，过分强调了立法规划的作用就跟法律抵触了。在立法实践中，规划外立的法并不少见。
编辑：柴琳
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