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导 读
近日，在国家文物局指导下，广东省文化和旅游厅、广东省自然资源厅联合公布了《广东省文物保护空间规划（2021—2035年）》，将全省文物保护空间治理衔接纳入国土空间规划实施，进一步强化文化遗产的整体性、系统性保护。
自2019年国土空间规划体系构建工作正式全面展开以来，“把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施”成为重要共识。2020年9月，为能深入厘清和破解文物保护空间治理存在的诸多新老问题，广东省率先谋划组织部署，委托清华同衡（文化与自然资源研究所）探索编制国土空间规划背景下的文物保护空间专项规划。在国土空间分区分类实施用途管制的治理语境下，如何系统性考虑和衔接纳入文物保护利用空间需求、更好服务经济社会发展和人民高品质生活？业内类似的规划实践和技术积累比较少，这对规划编制提出了较高的探索性要求。
一、规划背景
不可移动文物及其历史环境是不可再生的空间资源，通常需要基于遗产保护理念、划定一定空间范围来实施保护性管控。文物保护空间与地上地下、陆地海洋、农田生态等各类国土空间叠合是客观常态。
随着国土空间治理手段的精细、科学化趋势不断提高，涉及文物保护空间治理的老问题、新需求愈发显现和受到关注，往往牵涉到安全底线、空间用途、建设准入、要素配置等方面，既需要考虑文物保护利用需求，又需要衔接处理好与生态、生产、生活空间及各类土地利用活动的关系。
2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，提出涉及空间利用的文物保护领域可由相关主管部门组织编制专项规划、作出专门安排，这为系统性梳理和解决文物保护空间治理问题提供了契机。
二、基础与需求
作为岭南文化中心地、海上丝绸之路发祥地、中国近代民主革命策源地、改革开放前沿地，广东保存着各历史时期丰厚的文物及文化遗产资源，具有鲜明的时代特征与地域特色。从最直接的物态特征来看，岭南多元民系文物建筑数量众多、类型丰富、地方风貌特点突出，古代遗址包括土遗址、洞穴遗址、沙丘、贝丘、墓地、宫苑、沉船等遗迹，兼有田野和水下，这些是广东文物特殊的禀赋特征。
广东省各级不可移动文物分布图（来源：自绘）
广东较高比例的文物资源位于城镇开发边界，且集中在珠三角、潮汕等滨海平原城镇集中建设区域，存在一些长期性、普遍性问题难点及空间诉求，例如文物空间信息化基础薄弱、文物空间用途管制细化程度不足、文物与其他国土空间开发保护协调不强、文物保护利用水平区域不平衡等，亟需做好从“保护管理”走向“空间治理”的总体谋划。
规划调研工作组图（来源：自摄）
三、主要内容
规划立足“划好：文物保护控制空间”、“管好：文物空间用途管制”、“统好：文物系统性保护传承”三大视角，建立“文物核心保护空间-文物建设控制空间-历史文化传承空间”认知体系，按照“强保护、重控制、抓集聚、联区域”技术思路，系统制定各项规划措施和任务，为市县国土空间规划实施中的文物保护事项提供上位指导。
1. 强化复杂数据处理的技术支撑，夯实省域尺度下问题研判与空间规划的分析底盘
搭建文物空间信息GIS总库，粗略核准全省三普文物数据，更新重要文物的空间位置、保护级别、多点构成等信息，支撑纳入国土空间规划“一张图”。
抓总特征、总态势、总矛盾，对全省文物环境特征、文物两线规模特征、区域重要性综合评价形成关键认识，深化总结文物保护空间治理7类代表性问题。
2. 始终聚焦文物保护空间用途管制，形成“划定-管控-协调-利用”四大版块措施
空间划定：对文物两线、地下文物埋藏区等空间划定提出近期任务和细化要求。
空间管控：明确临时安全缓冲空间、建设活动准入和高度体量管控、不同物态特征文物空间管控要点等，创新制定省级层面指导性规则与兜底管控指标。
空间协调：开展文物与国土空间三条控制线区域以及村庄建设、建设用海、防灾减灾等区域的叠加分析，针对用途冲突情形，提出符合国土空间用途管制和文物保护利用需求的协调性措施，促进文物保护与城乡建设、生态保护、农业发展协同。
空间利用：根据文物建筑、古遗址、古墓葬、石窟寺及石刻的不同特点，细化文物利用功能引导，提出文物用地和资源配套的规划指引。
3. 完善省级文物管理工作抓手，分析识别“文物资源密集区域”并传导实施
强化主题性活化利用与区域整合，基于文物资源禀赋和历史文化价值，形成“四廊三带、十片多点”的传承利用格局。
明确省级管控重点目标，将文物保护控制空间分布集中、连接成片的范围，识别认定为五类50余处文物资源密集区域（即“多点”），通过名录传导、分类指引方式，监督纳入市县规划编制和实施。
4.重视过程性协同，编制过程即是横纵衔接传导、共识不断凝聚的重要阶段
遵循“文物部门主导、自资会同参与”的协同模式，在规划启动、成果编制、专家审查、意见征求、公布实施等阶段，推动两部门主管处室、专家成员共同参与，就规划编制和实施中若干关键问题形成共识，加强数据共享保障。
四、延展思考
文物保护空间治理应成为省市（县）总体性文物保护规划的重要内容
近年来，国家顶层设计持续关注和推动文物空间管控有效衔接纳入国土空间规划，《“十四五”文物保护和科技创新规划》提出在国土空间规划总体框架下，构建“国家—省—市县”三级文物资源保护利用规划体系，“推进不可移动文物空间利用专项规划体系建设”亦连续列入国家文物局2023、2024年工作要点。
当前国内文物保护类规划大体有三类：（1）针对某处文物保护单位的“定制式”保护规划；（2）区域性或主题性的文物保护利用总体规划；（3）各级文物事业五年期发展规划。从各地组织编制情况来看，整体情况是“多详细性、少总体性”“多发展性、少空间性”。
各级各类文物及其保护空间总是呈现“点多面广”“有大有小”“地上地下（水下）”等分布状况。除了少数国保单位外，大部分文物保护空间管控要求是较为模糊、不明确甚至缺失的，不利于同国土空间治理体系建立良好有序的对话与衔接，对文物保护和有效利用的具体工作开展有所影响。有必要在国土空间规划“一张图”视野下，考虑制定总体性、系统性的文物保护空间治理方案。
乐观的是，目前各地大力推进文物两线划定及矢量化工作，第四次全国文物普查高度重视文物空间信息化基础，这些为完善文物保护空间治理提供了现实利好条件。我们认为，在各层级总体性文物保护规划中，文物保护空间治理内容应有不同侧重：
国家层面：侧重战略性。对全国文物资源作出管控、利用、传承的全局性总纲安排。向省级传导空间战略及目标、重大任务等。
省级层面：侧重指导性、协调性、统筹性。制定省级层面总体性指导措施，确定总体布局和空间利用策略，加强跨区域协同和跨部门协调。向市县传导核心规则及控制指标、重要区域名录、重要任务等。
市县层面：侧重实施性。夯实各处文物空间信息基础，落实上级规划传导内容，结合实际矛盾与诉求进行细化深化，与详细规划、文物保护单位保护规划等做好衔接。
注：《广东省文物保护空间规划（2021—2035年）》为清华同衡“2023年院级优秀项目”
一图读懂|《广东省文物保护空间规划（2021—2035年）》
编辑/排版｜王淑芸
封面图/图片｜图虫网 中国广州六榕寺
供稿｜清华同衡 遗产事业部 文化与自然资源研究所
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