作者：侯迎忠（广东外语外贸大学新闻与传播学院教授、博士生导师，广州城市舆情治理与国际形象传播研究中心研究员）；杨雨欣（广东外语外贸大学新闻与传播学院硕士研究生）
来源：《青年记者》2024年第10期
导 读：
本文立足突发事件与媒介化治理的特殊关联，结合新修订的《突发事件应对法》，从国家治理视角切入，尝试梳理突发事件中媒介化治理的演进历程，明晰媒介在突发事件中的角色定位与作用机制，并探讨构建多元协同的媒介化治理机制。
在如今的深度媒介化社会，媒介化治理成为国家治理的重要组成部分，特别是在应对突发事件的过程中，新闻媒体能发挥监测风险、传递信息、沟通社会、消解危机等积极作用。2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议修订通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），这是自2007年实施后的首次修订，正式将新闻媒体纳入国家治理体系，进一步明确了新闻媒体在突发事件报道中的责任与义务，强化了新闻媒体的舆论监督地位和作用，对媒介化治理以法律形式予以支持。本文立足突发事件与媒介化治理的特殊关联，结合新修订的《突发事件应对法》，从国家治理视角切入，尝试梳理突发事件中媒介化治理的演进历程，明晰媒介在突发事件中的角色定位与作用机制，并探讨构建多元协同的媒介化治理机制。
一、媒介化治理在突发事件应对中的功能与作用
改革开放以来，我国新闻媒体在国家发展中的角色功能经历了从单一到多元、从封闭到开放的历史性变革。新闻媒体社会功能的演变过程体现了传播技术与社会需求之间的动态平衡，从被动宣传和舆论引导到主动发挥治理主体功能，媒介技术的进步催生了去中心化、网络化和整体化的社会发展新范式，开创了信息化社会与媒介化治理的互动空间，使得各类社会组织开始自觉或不自觉地运用媒介逻辑组织生产生活实践，助推媒介化治理嵌入国家治理体系之中，成为治理能力现代化的重要表征和必要手段。
（一）快速传递权威信息，保障公众知情权
随着社会变革和新媒体技术的快速发展，突发事件成为社会危机和风险触发的主要表现，考验着政府的社会治理能力和媒介化治理水平。突发事件是指“直接关系到社会和谐稳定与人民生命财产安全，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。[1]新闻媒体在突发事件中快速准确地向公众传递信息，减少谣言到达率和侵害程度，是其首要责任。在“万众皆媒”“万物皆媒”的时代背景下，传统治理模式在影响面大、与公众息息相关的突发事件面前常常失灵，倒逼治理理念和治理形态加速转型，国家治理模式呈现新趋势，由单向性、等级式的政府主导变为治理主体多元化、思想观念开放化，媒介化治理就是其中重要的组成部分。面对突发事件，网民常常以“第一视角”发布相关信息，这些信息或是真实存在，但因只具备表象“真实”而不具备事件线索完整性而引发公众猜疑；或是为抢噱头、博眼球编织大众猎奇之象，引发社会动荡。为此，专业新闻媒体仍需承担媒体职责的核心角色，公众更愿意相信主流媒体的声音，权威性和时效性是突发事件中媒介化治理的重要手段。
数字媒介技术创新了新闻媒体多维度、全方位、多层次和立体化的表达方式，利用数字媒介手段实现多平台齐发，迅速将突发事件较为完整的信息链条和各环节的处理情况客观传递给公众，对社会各界起到警示作用，有效组织群众开展自我防范，规避潜在的个人风险。突发事件中许多事实信息处于“缺位”状态，新闻媒体能有效整合信息，创新内容传递方式，融合图片、视频、漫画等多种形式，更便于公众理解。同时，还能利用数字媒介技术进一步探求突发事件中隐藏的细节和真相，解读事件发展规律，还原事件发展走向和原因，更大程度地满足公众知情权，帮助社会和相关部门规避此类风险再发生。
（二）监测引导社会舆论，有效凝聚社会共识
舆论监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，是党和人民对新闻工作者提出的重要要求、赋予的神圣职责。[2]在报纸、电视为主体的传统媒体时代，新闻媒体以正面宣传和典型报道等手段，发挥团结稳定鼓劲和凝心聚力的宣传效用，以此完整参与到社会治理体系中。新媒体技术的发展，使得媒体不再仅仅是信息的传递者，更成为社会情绪的调节器和公众关切的反映者。与以往单纯的宣传功能不同，通过对各网络平台和社交媒体平台的实时监测，新闻媒体能够准确把握公众的情绪和反应，及时调整报道策略，确保信息传播的准确性和适时性，有效凝聚社会共识。新修订的《突发事件应对法》中明确规定：“新闻媒体采访报道和舆论监督是处置突发事件系统性措施中重要的组成部分。”监测社会和引导舆论是媒介化治理的核心要义之一，尤其是在瞬息万变的突发事件中，若舆论引导不力，可能导致风险迅速放大升级，提升治理难度。一方面，新闻媒体通过议程设置与情感共鸣交融，塑造正面舆论放大主流声音，强调团结互助、共克时艰的社会价值，作用于公众的情感和认知。同时，提供专家分析、深度报道等高质量内容，帮助公众形成科学、客观的视角，在避免情绪化和极端化的反应中，增强社会整体的和谐与稳定。这种引导不仅有助于塑造公众对事件的全面和深入理解，还能够促进社会成员之间相互理解和团结互助；另一方面，以公众参与为基础，提供反馈平台、把握舆情走向，有效向政府部门传达公众意见，用更敏锐的观察和更全面的思考，在调节公众情绪中体现人民性、开放性、专业性和广泛性的舆论监督特点。尤其面对突发事件时，新闻媒体与公众不断互动，在报道中体现公众之关心，回应公众之困惑，加深公众对政府部门工作的信任和了解，达到维护公众利益的最终目的。通过有力、有序、有效地开展处置工作，揭示突发事件的影响，减少恐慌情绪扩散，增强社会凝聚力，使之共同面对挑战。
（三）辅助政府资源调配，展现协调沟通效能
在突发事件中，新闻媒体可以帮助政府进行信息整合，实现有效资源配置，同时在社会协调中发挥监督功能，提升各部门的治理效率和公开度，本质上是政媒共治的形式之一。改革开放以来，政府开始重视利用新闻媒体的信息传播功能，新闻媒体成为政府与公众之间的信息桥梁，是政府信息传播的权威渠道。特别是20世纪90年代以来，以《东方时空》《焦点访谈》《新闻调查》等栏目为代表，以及进入21世纪后的电视民生新闻、“网络问政”等一系列新闻形式，作为媒介参与社会治理的典型形态，充分利用广播电视和新媒体平台，促进舆论互动交流。移动互联网时代，智能技术的发展催生出“两微一端”等新型政务平台，政务信息公开逐步聚焦于交互性、即时性和低门槛性的社交媒体平台中。媒介真正融入政府社会治理的主渠道，一定程度上缩减了政民沟通和信息公开的烦琐过程与冗余程序，提升了治理的灵活度和创新度。依据新修订的《突发事件应对法》，新闻媒体的监督范畴已扩展到多个方面，“有关政府和部门不履行或者不正确履行法定职责、违法采取应对措施侵犯公民生命健康和财产权益的；有关单位未依法采取预防、应急处置与救援措施造成严重后果的；有关单位或个人违法编造并传播有关突发事件的虚假信息等情况”。[3]政府和相关部门对突发事件的处理程序在阳光下运行，能增强公众对事件处理的理解度，也能促使相关部门谨慎应对并快速处理，起到协调社会各部门在紧急情况下依然有效运转的治理作用，规避某些不必要的风险加重。综上，政媒关系是环环相扣的，媒体需要政府提供与突发事件相关的数据，是媒体权威的信息源；政府也需要依靠媒体联系群众、协调社会，将信息快速、准确地传递给公众，提高信息的传播效率和覆盖面，提升政府公信力，避免陷入“塔西佗陷阱”，同时确保信息的统一性和官方立场的明确性。
二、国家治理体系中媒体角色的演变
改革开放以来，媒体角色在国家治理体系中不断强化，从早期的单纯宣传工具、公共秩序维护的舆论引导力量，发展成国家治理网络中的参与主体，我国媒介化治理向纵深推进，在治理主体、治理手段、治理效能上呈现出了“全员、全程、全息、全效”的“四全”发展趋向。[4]从内源性的媒体融合看，主要体现于技术支撑性、公共服务性和报道传播性；从外源性管理看，主要包括党管媒体、政媒协同、多元主体并发及资源整合。本文以时间脉络为中轴，剖析改革开放以来国家政策促使媒介角色的演变图谱，明晰其本土化的演变规律。
（一）改革开放初期至抗击“非典”：以“英雄叙事”为主导的舆论监督时期（1978-2003年）
1978年党的十一届三中全会开启了改革开放新征程，我国的社会治理思想慢慢从“社会管理”转变为“社会治理”。[5]发挥新闻媒体的“舆论监督”作用，是对政府治理行为的有益补充，尤其在突发事件发生后，新闻媒体被赋予更多的责任和使命，逐步参与到社会治理进程中。党的十三大报告提出“要通过各种现代化的新闻宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用”，第一次在中共中央文件中明确使用“舆论监督”的提法[6]。这一时期，相关的国家政策涉及新闻媒体的内容总体较少，媒体在突发事件中虽有舆论监督的作用，但信息公开的程度由政府部门把握，新闻媒体主要采用“英雄叙事”路径，舆论监督的作用仍十分有限。例如，1998年长江流域暴发特大洪水，绝大部分报道的主题为“抗洪救灾”“抗洪抢险”，“英雄叙事”依然被采用。[7]2003年有关“非典”的报道亦受当时的治理思想的制约，担心公众缺乏理性和心理承受能力，负面信息的传播会导致社会的混乱和恐慌，故要尽可能防止负面信息在社会上的传播。[8]这造成“非典”初期的缓报、瞒报、漏报现象以及谣言的传播，导致更大范围的社会恐慌。[9]“非典”危机之后的反思，直接推动了政府信息公开与新闻发布制度的全面建立，也强化了新闻媒体的危机传播功能与社会治理功能的双重价值。
（二）网络社会与移动互联网兴起：媒体信息披露功能的再确立时期（2004-2012年）
移动互联网技术的兴起使得信息内容生产日益社会化，互联网成为民众获取信息的重要渠道，信息公开的重要性随之显现。“非典”时期因信息闭塞造成谣言满天飞的局面倒逼信息公开加速立法，大大推动了我国新闻发布制度的建设，一系列关于信息公开和舆论监督的条例、法律接踵而至。2005年出台《关于进一步加强和改进新闻舆论工作的意见》，提出高度重视舆论监督工作的重要作用，强化新闻媒体的社会责任，并支持新闻媒体正确开展舆论监督。[10]2006年，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，进一步规范突发公共事件的信息发布和舆论引导工作，预案要求信息发布要实事求是、正确引导舆论，“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息……主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等”[11]，阐明了新闻媒体的作用和对政府等部门信息快速公开的要求。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国突发事件应对法》等条例、法律陆续出台，以提升政府工作透明度为宗旨，强化媒体的舆论引导和采访报道功能，对突发事件的新闻报道指明了方向，确立了“公开为常态，不公开为例外”的基本原则，推动了我国政府信息公开制度的初步建立。同时，明确了新闻媒体在突发事件中的社会责任，即“新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传”[12]。随着互联网影响力的不断扩大，党中央逐渐将媒介治理和国家治理挂钩。在此阶段，为保障新闻记者的正常采访活动，维护新闻记者和社会公众的合法权益，2005年首次实施《新闻记者证管理办法》，提出“新闻记者证持有者应遵守有关法律规定和新闻职业道德，不得以新闻报道为名从事有偿新闻、强拉广告或者向采访对象索取不正当利益”，“被采访者以及社会公众可以对新闻记者证持有者的新闻采访活动予以监督……并对新闻记者证持有者的违法违纪行为予以举报”[13]，更多聚焦于对新闻工作者职责的规范和要求。此办法于2009年经历第一次修改，由31条增加至40条，在总则处就明确指出，“新闻记者持新闻记者证依法从事新闻采访活动受法律保护。各级人民政府及其职能部门、工作人员应为合法的新闻采访活动提供必要的便利和保障。任何组织或者个人不得干扰、阻挠新闻机构及其新闻记者合法的采访活动”，[14]对新闻工作者的监督管理做了更细致和确切的规定，新增了对法律职责的要求，表明党政部门逐渐重视新闻工作的重要性，意识到媒体强大的传播力和影响力。新闻媒体开始拥有信息发布的自主权，以国家利益和人民利益为中心，专业客观地进行信息披露工作，独立参与治理进程。新闻媒体在突发事件中披露真实信息的做法，反而减少了谣言和恐慌现象，也带动了政府公信力的提升。这一时期，新闻媒体更加积极主动地汇入由政府、媒介、公众共同形成的多元协同治理体系中。
（三）媒介化治理融入国家治理体系：明确媒介化治理特殊地位时期（2013年至今）
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。深度媒介化使得媒介形式对社会文化产生了深刻影响，促使国家治理能力和治理手段发生巨变，愈发重视媒介逻辑与治理逻辑的融合。2016年国务院办公厅发布《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，明确指出舆论引导和舆情监测的重要性，要求各级政府及其职能部门“对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，要快速反应、及时发声，最迟应在24小时内举行新闻发布会，对其他政务舆情应在48小时内予以回应，并根据工作进展情况，持续发布权威信息”，加强与新闻媒体的沟通和合作，提升信息发布的效率。[15]2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“改进和创新正面宣传，完善舆论监督制度，健全重大舆情和突发事件舆论引导机制”。[16]同年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》也规定“行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开”[17]。各项政策的出台足以证明国家已然将新闻媒体纳入社会治理的重要组成部分，强调媒介化治理是社会和谐发展的“稳定剂”，在国家治理体系中开始发挥主力军作用。2023年，国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，表明要“以数字化驱动生产生活和治理方式变革，为中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入强大动力”[18]。媒介化治理成为国家治理体系不可或缺的一环，深入参与到社会各层级的监督和运行之中。这次《突发事件应对法》的修订，以立法的形式明确新闻报道和舆论监督是妥善处理突发事件的关键措施之一，受法律保障具有强制约束力和长期有效性，法律通过明确权利义务，确保媒体正当权利有法可依，减少不确定性。与2007年不同的是，新闻媒体除了向公众展开对突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传，还要对相应的法律法规进行普及，承担起培养公众理性、加强媒介素养的重任。此次《突发事件应对法》的修订，首次以立法的形式明确新闻媒体的作用，一定程度上为新闻报道工作扫清了障碍，既是法治建设领域的突破，也是新闻媒体发展的里程碑。
三、媒介化治理进程中的多元协同机制建构
协同治理强调多元主体的合作与协调，以实现国家治理体系的高效运作和现代化。突发事件是系统性事件，媒介化治理是将国家各机构部门、社会各组织团体、人民群众、社会阶层联系起来的关键力量，[19]为此，建立良好的多元主体协同机制和构建完善的法律体系，是保障新闻媒体在多元主体中发挥“调和”作用的重要举措。
（一）借助政策支持，建立常态化沟通渠道
政府是媒体重要的信息源，建立健全突发事件新闻采访报道制度应该明确媒体与政府的双向协同关系。新修订的《突发事件应对法》第一章第八条规定：“国家建立健全突发事件新闻采访报道制度。有关人民政府和部门应当做好新闻媒体服务引导工作，支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督。”笔者将此解读为两个关键词，第一是“引导”，即政府应当对新闻媒体进行正确的服务引导，主动向新闻媒体提供第一手消息，确保政策的上情下达及报道内容的客观性和权威性，避免造成不必要的恐慌和误解，同时也能促进政府资源的合理分配，利用新闻媒体的传播力和影响力迅速组织新闻发布会、专家访谈等活动，充分利用媒体资源进行信息发布和舆论引导，提升公共服务质量；第二是“支持”，即有关政府部门应当为新闻媒体提供必要的服务，包括提供信息、安排采访等，确保媒体报道的顺利进行，支持在突发事件中新闻媒体的全过程监督和舆论引导，提高政府在危机管理中的效率和透明度。概括而言，舆论监督不仅是对政府权力的一种制约，更是对政府权力运作的补充。媒介的角色是通过媒介技术和舆情监测帮助政府及时掌握民意，建立与公众沟通的桥梁，进一步调整应对措施和优化处理方法，提高自身公信力和权威性。这种双向互动不仅可以增强政策的接受度，还能够提高政府应对突发事件的灵活性。
（二）强化部门法治教育，完善保障措施
保证媒体报道权益的自主性、独立性，保证新法新规能落地见效，防止采访保障条款被架空、遭无视，避免记者采访遇阻事件再次发生，都需要政府强化对相关部门和群众的法治教育，并提出明确要求，完善惩戒机制。法治教育主要内容包括：组织相关部门的工作人员定期举办法律知识培训、发布法律指南等，细化法律内容为具体操作规程和行为准则，把各部门在接受记者新闻采访中的职责和义务写入单位职责手册，如确保信息透明、提供必要的采访便利等，增强执行人员的法律意识，以及对新闻工作者正当权益的理解和尊重。通过真实案例展示在突发事件报道中可能遇到的困难和挑战，如采访被拒绝、信息被隐瞒等情况；通过案例分析阐明受阻后果，如公众对事件的认知偏差、谣言的传播，以及对社会稳定的长远影响等，强调新闻媒体在突发事件中的角色和权利。同时，利用互联网和社交媒体平台向全社会发布法治教育动画视频，视频内容可涉及法律内容普及，尤其是对新修订的《突发事件应对法》的介绍。通过动画等形式，可以将抽象的法律条款转化为生动、易懂的视觉内容，以实效性兼具趣味性吸引公众的注意力。借助政媒公信力打造多平台广泛传播，快速触达大量用户，有效提升公众的法律素养和对突发事件新闻报道的支持度。最后，建立严格的惩戒机制是新法规有效执行的重要保障。对于违反法律规定、阻碍新闻采访的行为，应当依法予以惩处，不仅可以起到震慑作用，防止类似事件的再次发生，也是对法律权威的一种维护。
（三）坚持正确导向，搭建政媒协同一体化平台
新闻媒体是党和人民的耳目和喉舌，恪守新闻舆论工作的“48字方针”是政媒治理协同化的实践保障。在突发事件中，政媒关系是相互协调的。新闻舆论工作要“围绕中心，服务大局”，正确处理政府和媒体的关系，摆脱责任悖论。随着媒介权利和影响力不断扩大，部分新闻媒体超越了本身的社会权利和职责的红线，造成媒介越权和媒介审判，利用其公开传播的新闻报道或评论，干预、影响司法独立和司法公正，不仅加剧了媒体与司法的冲突，还容易误导受众，造成公众对司法机关的不信任，[20]这是舆论监督异化的表现。为此，在媒介化治理过程中明确媒体的新闻舆论工作职责，是推进政媒关系协同发展的基石。
信息技术将社会文化生态推向平台化发展，数字基础设施深刻影响社会各重要组织的基础框架和运行模式。随着媒介技术的持续革新与发展，政媒协同治理的模式也在不断创新，延伸至平台领域，一次采集、多元生成、多渠道传播的中央厨房模式，实现了传播、监督、服务等功能的集聚，强化了新闻发布的及时性、透明度和采访报道的传播力和影响力。善用数字技术，搭建政媒一体化多功能平台，是提升突发事件中的采访报道和风险处理能力的重要方向。为此，建立完善的政媒协同机制和保障体系，让新修订的《突发事件应对法》真正意义上落地生根，才能推动媒介化治理在国家治理进程中发挥最大效能。
综上所述，媒介化治理经过实践探索，已经深入社会治理各层级，推动着社会治理模式创新与发展。突发事件中，媒介化治理促进政府工作透明度提升，传递民意以优化政策制定过程，加强了对政府等行政部门的监督与问责，帮助提高政府的公信力及各部门应对突发事件的能力，从而提升国家治理效率与公众满意度。新闻媒体的信息披露、舆论引导、社会动员、公众参与等不可替代功能成为影响国家治理体系建设的重要因素之一。《突发事件应对法》的修订，以法律形式明确新闻媒体作为治理主体的特殊地位，使媒介在参与社会治理过程中有法可依。突发事件应对中强化媒介化治理功能，就是要保证在法律规定的范围内运行，发挥政媒融合效应，运用媒介逻辑分析风险，以多元协同机制搭建常态化沟通渠道，在强化媒介自身素质建设的基础上，扎实地完善保障措施，助力提升国家治理体系与治理能力现代化。
【本文为国家社科基金重点项目“重大突发公共事件媒介化治理的多元协同机制研究”（批准号：22AXW007）成果】
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本文引用格式参考∶
侯迎忠，杨雨欣.突发事件中媒介化治理的演进历程与作用机制[J].青年记者，2024(10):11-16.
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