导读：
具有公开募捐资格的慈善组织需要代表公众捐赠意愿进行慈善财产处置，涉及面广、关注度高，其监管问题事关公众对慈善事业的认知和行业公信力。尽管我国已建立了一套链条完整的监管体系，监管力度较大、标准较为严格，但仍存在财产募集管理使用不合规、内部治理乱象、信息公开不到位等问题。
本文结合新形势新要求，对公募慈善组织的监管现状及挑战进行了梳理，着重分析新修改的《慈善法》实施后公募慈善组织监管的优化路径，试图为建立健全符合新时代高质量发展要求的中国特色现代慈善组织制度提供有益参考。作者指出，“构建法律规范、综合监管、内部治理有机结合，政府监管、行业建设、组织自治、社会监督相互补充的整体监管格局是优化我国公募慈善组织监管的必然策略”。
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▲说明：本文转载自“公益慈善论坛”微信公众号，原标题“我国公募慈善组织监管机制的挑战及其应对”。原文刊载于：《行政管理改革》2024年08期。作者：王姝楠，民政部政策研究中心助理研究员。
具有公开募捐资格的慈善组织①（以下简称“公募慈善组织”）是现代慈善事业的重要载体，承担着慈善资源的募集、管理和分配使用的功能，其监管成效直接影响公众对慈善事业的认知和行业公信力。截至2024年8月底，我国共有15334家慈善组织，其中具有公开募捐资格的慈善组织3250个，另有已领取公募资格证书的红十字会1476个② ，与2016年9月我国首批取得公开募捐资格的16家慈善组织相比，数量急剧增长，监管压力与日俱增。目前，我国在《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的基础上，逐步建设形成了一套涵盖公募资格申请、公募方案备案、活动支出、信息公开、资产管理、税收优惠、评估检查、查处追责等内容的监管体系，为公募慈善组织监管提供了坚强有力的制度保障，但还存在一定的盲区和不足。当前学界对该问题的研究较为欠缺，主要集中在对国外慈善监管经验的介绍，政府、行业、社会在慈善监管中的职责作用，以及加强监管提升慈善组织公信力等领域，对公募慈善组织尤其是其财产募集管理使用的监管的研究还有待加强。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）再一次将慈善作为第三次分配的重要方式提出，强调“支持发展公益慈善事业”“健全社会组织管理制度”，进一步明确了慈善力量的地位作用，体现了党中央坚定不移推进慈善事业发展的决心，为做好公募慈善组织监管指明了方向。自2024年9月5日起，新修改的《慈善法》正式施行，该法针对近年来公开募捐领域出现的新情况新问题给予了及时、准确、有力的回应，从充分发挥各级政府统筹协调作用、规范慈善组织募捐成本、加大对相关责任人的处罚力度、完善互联网公开募捐的有关规定、强化具有公开募捐资格的慈善组织在合作募捐中的责任等方面，对公募慈善组织监管进行了增强和补充规制③。本文结合新形势新要求，在借鉴已有研究的基础上，对公募慈善组织的监管现状及挑战进行了梳理，着重分析新修改的《慈善法》实施后公募慈善组织监管的优化路径，试图为建立健全符合新时代高质量发展要求的中国特色现代慈善组织制度提供有益参考。
注释（上下滑动翻阅）：
①公募慈善组织是依法取得公开募捐资格、可以面向公众开展募捐的慈善组织。2016年8月31日公布的《慈善组织公开募捐管理办法》，规定了慈善组织申请公开募捐资格的条件，规范了慈善组织开展公开募捐的行为。
②数据来源：慈善中国（即全国慈善信息公开平台，是《慈善法》和《慈善组织信息公开办法》规定的由民政部门提供的统一的慈善信息平台，网址：
https://cszg.mca.gov.cn/platform/login.html?service=%2Fj_spring_security_check&renew=true）。
③例如：要求公募慈善组织履行主体责任，对公开募捐的合作方加强评估与监督；将慈善组织申请公开募捐资格的条件由两年降低为一年；要求互联网公开募捐服务平台无正当理由不得拒绝为公募慈善组织提供服务，不得向其收费；对公开募捐活动中的违法违规行为，明确了对慈善组织及其负责人、有关责任人的罚则。
一、我国公募慈善组织监管制度体系
《慈善法》及其配套法规政策对规范公募慈善组织行为作出全面规定。以此为基础，我国相关部门通过年度报告制度等手段，初步构建了一套链条完整的公募慈善组织监管体系。
（一）坚持党的全面领导，保证公募慈善组织的正确发展方向
新修改的《慈善法》明确规定：“慈善工作坚持中国共产党的领导”。公募慈善组织作为党领导下的公益性组织，是募集社会捐赠用于扶贫济困等慈善目的、促进社会财富均衡流动、实现社会和谐和共同富裕的桥梁。坚持和加强党的集中统一领导，实现党的组织和党的工作全覆盖（“两个全覆盖”），是公募慈善组织明确自身宗旨使命、把握正确发展方向的根本保障。从实践来看，我国公信力强的公募慈善组织都建立了专门的党组织，通过加强党的建设，来统一意志、统一思想、统一行动。
一是自上而下整体部署。2015年中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，2016年中央国家机关工委印发《关于落实两个全覆盖要求加强社会组织党的建设专项工作实施方案》，为提高公募慈善组织党组织覆盖率，加强公募慈善组织党建工作提供重要精神指引。以此为基础，民政部下发多个文件，提出推进党的组织和党的工作有效覆盖、加强党组织书记和党务工作者队伍建设、创新党组织活动内容和方式、做好党员管理服务工作等解决党建工作问题的办法，保证党和国家方针政策在公募慈善组织等的贯彻执行。2023年3月《党和国家机构改革方案》明确：组建中央社会工作部，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织① 、新就业群体党建工作；省、市、县级党委组建社会工作部门，相应划入同级党委组织部门的“两新”②工委职责。将原先由相关单位对公募慈善组织等新社会组织的党建工作指导职责划入党委社会工作部，加强了对公募慈善组织党建指导的集中性和针对性。
注释（上下滑动翻阅）：
①新社会组织是指改革开放以来，我国在社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，包括中介组织、社会团体、基金会、民办非企业单位以及各类群众团体，能引导和带动其内部成员共同参与公益与慈善活动。
②“两新”即新经济组织和新社会组织的简称。
二是健全党建工作体制。全国性公募慈善组织党建工作，原先由中央和国家机关工委、国资委统一领导和管理，2023年机构改革后划入中央社会工作部；地方公募慈善组织党建工作，原先由组织部门牵头，机构改革后划入各级党委社会工作部，建立“两新”工委和党建工作机构；乡镇（街道）社会工作部门及村（社区）党组织则对城乡社区慈善组织的党建工作进行兜底管理。
三是推进党组织全领域覆盖。公募慈善组织具有所在领域的独特属性，其党建工作除遵循社会组织党建的各项要求外，还进一步创新党建工作体系，推进实现党组织全领域覆盖。一些地方民政部门鼓励依托慈善行业组织，牵头成立专业领域联合党委，引导和规范慈善组织党建工作。如有些地区没有条件单独设立党委的慈善组织，成立了慈善领域社会组织联合党委① ，充分落实党对慈善事业的全面领导，探索建立党建与业务发展、党建与行业自律结为一体的管理机制；北京又在首都公益慈善联合会成立了慈善领域社会组织党建协调委员会，进一步加强党对慈善行业的统筹管理，带动了业务交流、人才培养深度合作。
注释：
①如北京市慈善领域社会组织联合党委、深圳市慈善行业联合党委、陕西省省级慈善公益类社会组织联合党委等。
（二）以《慈善法》为基础，形成公募慈善组织监管的法律法规体系
法治化程度决定了行业发展水平。我国公募慈善组织监管以宪法为根本，以《慈善法》为基础，以《慈善组织公开募捐管理办法》为配套，以有关法律、行政法规和规章为补充，对公募慈善组织活动进行了全方位规制（如图1）。
图1 公募慈善组织监管的法律法规体系
一是规范慈善财产的募集管理使用。公益性是慈善组织立足的基础，慈善财产的募集管理使用只能作为扩大慈善财产、服务受益人的手段，绝不能异化为对外融资甚至谋取私利、骗取钱财的工具。在这方面，《慈善组织公开募捐管理办法》明确了申请公开募捐资格的条件材料、公开募捐方案备案要求、公开募捐活动规范和违法违规行为；《公开募捐平台服务管理办法》对互联网公开募捐的行为规范及监管职责进行了规定；《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》旨在规范慈善组织的投资活动，防范慈善财产运用风险；《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》对慈善组织活动支出和管理费用的列支原则、范围、标准和比例等作出要求；《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》提出建立多部门联合执法机制和社会组织资金监管机制，积极协调包括公募慈善组织在内的社会组织的业务主管单位切实履行管理职责；《关于谨防不法分子假借疫情慈善募捐名义进行诈骗的提示》《关于防范非法社会组织以公益慈善名义行骗敛财的提示》《关于防范“假慈善、真行骗”违法活动的提示》等对借慈善之名行诈骗之实的行为进行整顿规范，提示慈善组织和相关方提高警惕、辨别真伪，构筑反诈安全防线，避免捐赠人、慈善组织等慈善主体遭受利益或声誉损害。上述文件明确了慈善财产的公益性质，从组织运营、财务审计、行政执法等角度规定了监管的具体标准。
二是规范内部治理。公募慈善组织是一类具有特殊身份的社会组织，其内部治理的总体目标是健全内部监督机制，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。《慈善法》《基金会管理条例》要求慈善组织建立健全以理事会为代表的决策机构、以秘书处为代表的执行机构和以监事（会）为代表的监督机构，分别负责管理制度制定和重大事项决策，实施理事会决议和组织日常运营，监督开展业务情况和相关运营情况等，同时要求慈善组织报送年度工作报告，具有公开募捐资格的，还应报送审计报告和专项信息审核报告。
三是规范信息公开。信息公开是保护捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，维护社会公众的知情权，畅通社会监督、促进慈善事业发展的重要举措。《慈善法》设专章对信息公开的责任、内容、时限作了明确规定。《慈善组织信息公开办法》进一步要求慈善组织依法履行信息公开义务，并对信息的真实性负责，信息公开应当真实、完整、及时，应在民政部门提供的统一的信息平台（“慈善中国”）向社会公开基本情况、年报和财会报告情况、公开募捐情况、慈善项目情况、慈善信托情况、重大资产变动及关联交易情况、法律法规要求的其他情况等信息，基本囊括了公募慈善组织内部治理和开展活动的所有重要信息。
四是其他有关法规。其他社会组织监管相关的法规政策的出台，也为公募慈善组织这一具有特殊慈善属性的社会组织的有效监管奠定了基础。《慈善组织认定办法》明确了慈善组织认定的范围、申请条件和流程。《社会组织信用信息管理办法》要求登记管理机关依据社会组织未依法履行义务或者存在违法违规行为的信用信息，建立社会组织活动异常名录和严重违法失信名单制度。2010—2021年，《社会组织评估管理办法》《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》《民政部关于印发〈全国性社会组织评估管理规定〉的通知》等文件相继发布，经过多年评估实践，选拔出一批包括公募慈善组织在内的优秀社会组织，评估结果作为社会组织承接政府职能转移或购买服务项目等的重要依据，大幅提高了政府对社会组织的监管效率。《社会组织登记管理机关行政执法约谈工作规定（试行）》《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）》等政策文件，畅通了社会投诉举报渠道，丰富了公募慈善组织监管方式。
（三）以年度报告为核心，形成公募慈善组织监管的行政执法体系
与一般社会组织实施年度检查制度不同，《慈善法》将登记认定为慈善组织的基金会、社会团体和社会服务机构等社会组织改为年度报告制度，即慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告，具有公开募捐资格的，还应当报送审计报告和专项信息审核报告，体现了分层分类的监管思路。一方面，加强针对性，对公募慈善组织比非公募组织提出更加全面的审查事项，集中行政执法力量在前者的监管；另一方面，落实自主性，用具有备案属性的年度报告代替了细致的年度检查，减少了监管者和守法者的成本，也为登记管理机关了解、监督慈善组织提供基础信息，强化了对慈善组织与慈善活动的全过程监督。以年度报告为核心，相关部门综合运用巡检、抽查、检查等手段，加强监管有效性，更好统筹了公募慈善组织的安全与发展（如图2）。
图2 公募慈善组织监管的行政执法体系
一是重视财产监管。对慈善财产的监管，主要以年检年报、抽查检查、信用信息管理等为主，落实日常监督检查制度、重大慈善项目专项检查制度、慈善组织及其负责人信用记录制度，如是否符合国家有关法律法规，是否具有相关资格且在有效期，是否符合慈善组织的宗旨使命和业务范围，是否达到活动支出、管理费用的比例要求，财务核算是否规范等。审计部门通过慈善资金审计，对慈善组织在募集、管理和使用慈善财产过程中的投资活动、财务收支及有关经济活动进行审核、评价和监督。财政、税务部门对慈善组织的财务会计、享受税收优惠和使用公益事业捐赠统一票据等情况进行监督管理。对慈善财产的筹集管理使用起到了引导约束作用。
二是重视内部管理。通过检查、评估等手段依法监督慈善组织内部制度的履行，并将公募慈善组织的表现情况与税收优惠、购买服务及有关政策挂钩。对申请公开募捐资格、取得公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织，要求内部治理结构健全、运作规范。以监管手段倒逼慈善组织建立包括理事会、监事（会）、秘书处等在内的治理结构，健全财务管理制度、项目管理制度、采购管理制度、资产管理制度、人事管理制度、档案管理制度、会计监督制度、信息公开制度等内部管理制度。
三是重视信息公开。通过印发通知、抽查检查、情况通报、社会组织等级评估等方式，提醒、指导慈善组织落实《慈善组织信息公开办法》要求。此外，慈善组织信息公开情况近年来也成为年度工作报告审查的新增内容。信息公开数量增多，既有慈善组织和慈善信托近年来迅猛发展，也得益于民政部门不断加大监管力度和举措，以及慈善组织自身信息公开意识的提升。
二、公募慈善组织监管面临的挑战
公募慈善组织代表公众捐赠意愿进行慈善财产处置，涉及面广、关注度高，监管处于突出重要的位置，面临严峻的挑战。
（一）慈善财产募集管理使用不合规
一是慈善财产募集环节有公益性不足风险。慈善组织偏离公益目的的违规募捐①行为，给监管带来挑战。近年来，少数机构和个人开始利用配捐②规则“薅羊毛”，产生“返款”式募捐③、“套捐”④、广告引流、商业运作或金融操作等背离公益目的行为，甚至引发“骗捐”“诈捐”等违法行为。我国法律规定慈善捐赠是自愿无偿的⑤，这一特点决定了不得向捐赠人返利。因此，受益人及其利害关系人自己向项目转账以获取更高数额返款的行为不属于慈善捐赠，而是会将自身置于高风险境地，给诈骗分子留有可乘之机，不利于慈善事业持续健康发展。二是慈善财产管理环节有合规性不足的风险。对慈善捐赠转赠、委托第三方执行、劳务捐赠、物资捐赠、重大投资等财务管理的合规性监管还缺乏常态化的有效手段，如个别慈善组织将基金会作为筹资和投资工具等。三是慈善财产使用环节有正当性不足风险。一些慈善组织未依照法律法规、本组织章程规定、募捐方案或捐赠协议约定使用财产，变更捐赠财产用途未走相关程序，甚至私分、侵占、挪用募捐财产。一些慈善组织委托第三方执行项目的费用或者购买产品服务的价格虚高、正当性不足，导致慈善财产流失，还有一些慈善组织资金发放标准和额度由少数人说了算，善款与物资的用途、数额和使用方式不明确。
注释（上下滑动翻阅）：
①根据《违规募捐行为分类及法律责任分析报告》（中致社会发展促进中心和北京基业长青社会组织服务中心，2024年4月），违规募捐行为包括在募捐过程中使用其他募捐项目的备案号、使用个人和其他组织账户接收募捐款项、未对合作募捐方尽到管理职责、欺骗诱导捐赠、设置“以捐代买”、没有公开募捐资格开展公开募捐活动、信息公开不及时、募捐文案侵权、募捐活动影响居民生活等，更有部分组织或者个人滥用公开募捐资格，行欺诈之实。
②配捐是指慈善机构或某些经济组织在特定时间内，根据捐款人向指定的公益项目捐出的数额，拿出与之相同的数额捐赠给同一公益项目的行为。
③“返款”式募捐是指以不低于出资额的返款为承诺，动员受益人自己出资，投入“捐赠”资金流，获取返款收益。即以慈善捐赠的形式，实现投资回报的目的。
④套捐是指将事先准备好的资金，在统一提供配捐的期间捐赠，以套取来自第三方的配捐。套捐主要有四种模式：挪用自有资金或者使用借款和贷款进行捐赠；采用资金化整为零后组织多人多次进行捐赠；采用机器刷单等技术手段扰乱正常捐赠秩序；通过捐款返还、捐款返利等形式诱导其他人捐款。
⑤《慈善法》第34条规定：本法所称慈善捐赠，是指自然人、法人和非法人组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。
（二）内部治理存在失范
一是内部治理缺乏民主决策。我国绝大多数基金会等慈善组织已经建立了理事会、监事（会）、秘书处等决策、执行、监督机构，但仍部分存在理事长或秘书长“一言决之”、理事会监事会成为“举手会”、理事监事不发挥作用等问题。二是对分支机构、代表机构、专项基金及其工作人员、志愿者等的管理还不到位，存在资金使用不够公开透明、偏离公益宗旨、背离捐赠人和受助人的需求、甚至为个人或企业牟取私利等问题。三是慈善组织的党组织作用有待进一步发挥。如慈善组织党组织在参与机构“三重一大”①重要决策事项、开展党风廉政建设及重大风险防控中，职责作用有待进一步明确。再如，原《慈善法》及其配套法规政策对慈善组织违法的惩处多限于处罚组织，对有关责任人追责力度不够，需公安机关或检察机关介入，有关责任人是党员的，还需进一步发挥党组织的作用，由纪检机关依法依纪追责问责。
注释：
①即重大决策、重大人事任免、重大项目安排和大额资金运作。
（三）信息公开不到位
一是信息公开内容的质效有待提升。根据《慈善法》第75条，慈善组织对发布信息的真实性负责。一些慈善组织在“慈善中国”和其官网上信息公开不完整，特别是缺乏公开关联方和关联交易或者披露不全面，没有公开执行机构、联系人名单和联系方式、重大资产变动及投资等重大事项等。二是信息公开时效不合规。一些具有公开募捐资格的慈善组织未在项目终止的三个月内，向社会公开捐赠收入、项目支出、剩余财产处理等项目实施情况，未按照规定每三个月公开一次项目实施情况。三是互联网公募平台上的信息颗粒度较粗。有的慈善组织在平台公开信息时，特别是大病救助和救灾等项目，经常出现捐赠收入和支出等重要数据错误、采购信息公开不够详细、捐赠款物流向不够清晰等问题。捐赠人通过查询公开信息，对慈善组织、平台监督提出质询，有的还造成了负面影响，一定程度上影响了慈善组织、公募平台及慈善事业整体的社会公信力。平台由于没有法律授权且人力有限，往往没有能力主动发现处理问题，主要以事后下线项目等措施补救。
公募慈善组织监管面临上述挑战的根源，主要在以下方面。一是法规政策不完善。慈善法配套法规政策中的许多条文原则性强，缺乏具体细化的法律法规政策规制和禁止性条款，行政执法依据不充分。《慈善法》与《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国监察法》《中国共产党纪律处分条例》等衔接不够，对于违法违规人员缺乏移送案件、追究刑事责任、党纪处分、检察监督的标准和手段，缺乏足够的震慑力。二是综合监管机制不健全。以民政部门自行监管或牵头召开专题会议进行事后监管为主，部门间的信息共享和工作联动不够，综合监管的协同性、穿透性和有效性不足。民政部门现有监管执法力量特别是基层力量相对慈善组织过少，对慈善组织违规行为一般是责令其限期改正，较少使用警告、吊销登记证书等较为严厉的处罚手段，顾虑严厉处罚将导致慈善组织丧失税收优惠资格，并使其等级评估下降，这些都会对慈善组织的生存状况和信誉度造成较大打击。三是行业自律不够。放弃公益目的会导致慈善领域“劣币驱逐良币”①。行业内的大型慈善组织和有影响力的公募平台面对种种不正之风，如果没有及时负起审核责任或形成自律合力，没有及时规范、引导及申斥违规机构，进而构建起正确的行业价值观和行业自律标准，将无法从根本上解决行业生态问题。
注释：
①主要是指慈善机构筛选出的项目和受益人不是最需要的，而是最能带来资金资源的，将原本更符合公益救助原则的优质项目和困境受助人排除在外，甚至被资本异化，产生侵占、寻租、欺诈等违法行为。
三、构建法律规范、综合监管、内部治理有机结合的监管机制
根据多元治理理论等，社会组织是与企业、市场、国家、非正式网络并列的第五种经济制度。构建法律规范、综合监管、内部治理有机结合，政府监管、行业建设、组织自治、社会监督相互补充的整体监管格局是优化我国公募慈善组织监管的必然策略。当前，应以党的二十届三中全会精神为指导，以贯彻落实新修改的《慈善法》为契机，不断织密织牢监管“安全网”，推动公募慈善组织“高效运转，增强透明度，主动接受监督”，守护好公众的每一分“治病钱”“保命钱”和“救助款”。
（一）以完善法规政策体系为基础，加强监管的规范性
一是加强顶层设计。在慈善法和现有法规制度框架下，推动出台促进慈善事业高质量发展的政策。积极探索分层分类的慈善组织治理思路，鼓励行业枢纽型、平台资助型、专业服务型等各类公募慈善组织优势互补、资源对接、共同发展。对加强党的领导、传承中华慈善文化、细化部门责任等内容提出指导性意见，帮助解决公募慈善组织发展中遇到的体制机制障碍。引导公募慈善组织等慈善主体恪守公益初心，在全社会形成关心、支持、参与公益慈善事业发展的局面。
二是细化完善配套法规。以《慈善法》配套法规修订为契机，坚持问题导向，对公募慈善组织监管提供规范细化的指引。一方面，修订《慈善组织公开募捐管理办法》。作为专门规范慈善组织公开募捐资格和公开募捐活动管理的部门规章，修订时既要侧重于调整公开募捐领域通用的、根本性的政策规范，也要解决监管中面临的具体问题。如，在财产募集环节，应细化申请公募资格的具体条件、公募方案备案需要提供的具体信息、公募慈善组织对合作方评估的具体事项等；在财产管理环节，应明确公募慈善组织依法监管的权利、方式，应提供的服务支持以及要求合作方配合的义务；在财产使用环节，应明确善款使用范围和剩余财产处置方式，明确信息公开的时限、范围、颗粒度；此外，在禁止性条款中，应细化公开募捐活动的违法违规行为及分级处罚措施，明确对慈善组织及其负责人违规行为的罚则。对办法中无法详细列举的内容，应出台规范性文件，加强标准化建设，避免各地方同一事项执法尺度不一的问题。另一方面，完善慈善组织认定、个人求助网络服务平台管理、慈善组织信息公开、慈善组织保值增值投资活动管理、慈善组织年度工作报告管理、慈善信用记录和激励、慈善组织评估、慈善组织业务活动支出、管理费用和募捐成本的标准等相关政策。
三是适时修订《基金会管理条例》。与《慈善法》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》相衔接，明确基金会的登记管理机关、业务主管单位、党建工作机构、行业管理部门以及外交、公安、财政、税务、金融等相关部门的监管职责。针对基金会近年工作中出现的违规操作，完善基金会登记管理层级、注册门槛、申请公开募捐资格、章程制定和内部治理、支出比例与募捐成本、信息公开与评估等方面的程序要求，填补法律制度漏洞，确保公募基金会政治性、公益性和规范性的发展方向。
（二）以强化综合监管为抓手，加强监管的系统性
一是强化部门责任。民政部作为《慈善法》规定的慈善行业的主管部门，可牵头建立综合监管机制，定期组织召开慈善组织监管工作联席会议，建立部门间风险信息交流和预警机制，制定慈善组织联查工作指引，开展跨部门综合研判、协同处置。业务主管单位加强对慈善组织财务、人事、交流研讨、对外交往等事项的管理和对民政部门的反馈。党委社会工作部门对慈善组织加强党的领导负有统筹指导责任，通过定期调研、座谈、听取汇报等，指导慈善组织扎实开展党建工作。教育、科技、文化、卫健、应急管理、生态环保等行业管理部门对直接登记的慈善组织在本领域开展慈善活动负有行业指导责任。财政、审计、纪检、市场监管、公安、网信、通信、广电、出版等相关职能部门在各自职责范围内做好对慈善组织的监督、管理和服务工作。
二是发挥社会监督作用。推动媒体与行业组织、慈善组织共同建设慈善公信力联动机制或平台。督促慈善组织建立和媒体的定期联系机制、突发事件协调机制。督促慈善组织认真听取受赠人及其家属、新闻媒体和社会公众等监督主体的意见和建议，积极做好热点问题的核查、整改和回应工作，维护行业稳定和工作秩序。建立行业投诉受理制度和处置办法，鼓励社会各界对违反法律法规和公序良俗的行为进行投诉、举报，维护慈善事业良好声誉。
三是强化第三方机构监管。鼓励法律、财税、审计等专业机构承担慈善组织、慈善活动的监督职能。支持慈善行业组织将公信力建设作为慈善行业建设的基础内容。鼓励一些专业认证认可、评估评价机构开展慈善监督评价工作。政府部门制订相关政策，培育扶持一批专门从事慈善公信力评价的专业机构，独立开展调查、发布结论、承担责任，为慈善公信力建设注入新鲜血液和强劲动力。
（三）以提升监管效能为主线，加强监管的严格性
一是加大执法力度。对群众投诉举报事项坚决执法，对慈善组织出现的违法违规问题，综合运用行政执法、纪检监察和司法检察等手段，进行顶格处理，形成有力震慑。对损害受赠人及其家属合法权益的行为，探索由检察机关或行业组织发起公益诉讼，强化法律监督。对造成慈善组织重大损失、慈善财产去向不明、违规使用慈善资金、参与非法社会组织活动等情形的慈善组织决策管理人员依法进行处罚，将发现的违法违规线索及时移交相关部门进行查处。
二是提升监管能力。通过法律法规解读、重点案例提示、监管人员能力建设等手段，提高地方登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门政策水平。整合民政部门、行业专家、慈善组织、募捐平台、行业平台机构等多方力量，通过日常协作、行业座谈、基层调研等方式，提升解决具体问题的能力。运用好社会组织严重违法失信名单和活动异常名录，对出现未按照规定公示年度报告和其他应公示信息、公示信息隐瞒真实情况或弄虚作假、通过登记的住所和方式无法联系等情况的慈善组织载入异常名录，视更正情况恢复正常记载或进一步列入违法失信名单；登记管理机关每年按照一定比例，联合会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构，重点对列入异常名录或出现违法违规行为的公募慈善组织进行抽查监督。
三是加强信息化支撑。进一步对慈善中国平台进行优化升级，为公募平台和慈善组织提供抓取信息和自动预警等服务，减少信息公开内容的人工审核工作量。推进政府表彰、行政许可和行政处罚在全国社会组织信用信息公示平台进行公示，发挥“红黑榜”低成本、高效率的强约束作用，让公募慈善组织存有敬畏之心。加快完善社会组织法人信息库建设，健全慈善组织及负责人信用记录制度，加强该制度与企业、个人信用体系的融入、衔接，健全失信惩戒机制。
（四）以强化慈善组织党的建设和内部治理为补充，加强监管的实效性
一是加强党的领导。不断完善党对慈善组织领导的工作机制。进一步推荐、选派政治上信得过、靠得住、能放心的专业人才担任公募慈善组织负责人。推动公募慈善组织建立党组织领导下的理事会负责制，健全党组织领导下的慈善组织重大决策制度机制。
二是引导慈善组织完善内部治理机制。加强对公募慈善组织负责人的政策培训，提升其合规意识。鼓励公募慈善组织建立健全理事监事充分参与、有效发挥作用的制衡机制。将组织章程的执行情况作为慈善组织考核评估的重要指标，强化章程对慈善组织的规范作用。督促慈善组织完善信息公开制度，公募慈善组织要对执行方开展项目情况一并进行信息公开。支持慈善组织在制度建设中融入风险防控内容，设立专岗或部门，对机构的制度落实情况、风险防控情况、依法依规情况、舆情应对情况进行统一管理。健全行业自律机制，引导相关行业组织制定行规行约、诚信守则，在政府部门的指导下开展行业监督。
*囿于篇幅，参考文献详见原刊。
来源：“公益慈善论坛”微信公众号
编辑：杜雪
校稿：王迩敏
陕西社会组织
电话：029-85202629
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