近日，《成都市国土空间总体规划（2021-2035年）》获国务院批复，该规划是落实国家“多规合一”改革要求，编制的成都第一部国土空间总体规划，也是新中国成立以来，成都编制完成的第五版总体空间蓝图。此次，我们邀请了本轮规划的技术牵头单位，成都市规划设计研究院副院长唐鹏，为我们详细解读本轮规划相较成都历版总规到底新在哪里。
解读正文：
相较前三版总体规划，本轮规划在城市区域地位、空间结构、全域要素统筹、公园城市特色、区域协作等方面实现了全面提升。
1.城市区域地位持续提升：从专业职能到综合全面引领
成都始终坚定不移贯彻落实国家战略，位势能级全方位跃升。进入新时期，西部大开发、共建“一带一路”、长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设等国家多重战略叠加，成都肩负起更大的使命担当，城市定位、城市职能、目标愿景相较前三版总规有较大的提升。
一是标定了成都全新的发展目标。本轮规划落实中共中央、国务院出台的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》以及国务院批复同意的建设践行新发展理念公园城市示范区，提出“全面建成践行新发展理念的公园城市示范区，不断提升国家中心城市国际竞争力和区域辐射力，发展成为充分体现中国特色、时代特征、成都特质的可持续发展世界城市”的目标愿景。以全面建设践行新发展理念的公园城市示范区框定城市发展模式，探索山水人城和谐相融新实践和超大特大城市转型发展新路径；以国家中心城市标定城市发展坐标，充分发挥城市辐射带动作用，更好地肩负国家使命，引领区域发展；以可持续发展的世界城市锚定城市发展愿景，提升成都在全球竞争格局中的影响力、辐射力和集聚力。
二是城市定位持续提升。1982版总规将成都定位为“四川省省会”，1995版总规明确了“成都西南中心城市”的定位，随着成都位势能级的不断提升，2011版总规和本轮规划进一步将成都的定位明确为“西部地区重要的中心城市”，这意味着国家赋予了成都要更好地引领西部地区高质量发展的时代责任。
三是城市职能更加全面和综合。从1982版总规到2011版总规，城市职能逐步从“机械、电子、轻工”为主的工业生产职能转向以“高新技术、商贸物流、交通枢纽”为主的多元化职能。本轮规划基于城市的发展基础和国家的战略要求，提出了“西部经济中心、西部科技创新中心、西部对外交往中心、全国先进制造业基地”四个更加全面、综合的核心功能定位，并首次把先进制造业基地的职能提升至全国层面。
2.城市空间结构不断优化：从“两山夹一城”到“一山连两翼”
受地理空间限制，成都历来在两山之间呈单中心圈层式发展，导致龙泉山以西的平原地区资源环境压力凸显。为跳出平原城市“摊大饼”发展惯性，历版总规均提出了空间结构调整策略，进入新时期，在成渝地区双城经济圈建设等国家战略背景下，本轮规划进一步优化了市域空间结构，推动城市可持续发展。
一是坚持城市发展方向。1995版总规便明确了城市“向东向南发展”的方向，2011版总规确立了“一区双核六走廊”城镇空间布局，明确了中心城区、天府新区“双核共兴”的城市发展重心。本轮规划通过开展“双评价”和自然地理格局分析结论，保护西部平原良田沃土和精华灌区，以及落实成渝地区双城经济圈成都向东、重庆向西发展要求等国家战略要求，进而提出推动城市跨过龙泉山向东发展，将城市发展格局由“两山夹一城”调整为“一山连两翼”。
二是构建了“一心两翼三轴多中心组团式”网络化的城镇空间结构。本轮规划基于资源禀赋条件、面向未来可持续发展，首次提出了将龙泉山打造成为世界级品质的城市绿心和市民游客喜爱的生态乐园；将南北城市中轴、东西城市轴线、龙泉山东侧沱江发展轴作为牵引城市发展的功能轴、文化轴、公共服务轴和景观轴。培育城市区域功能节点，形成由“城市中心-地区中心-多个片区中心”构成的三级城市公共中心体系，引导城市多中心均衡布局，推动产城融合发展。
三是延续了扇叶状、组团式空间形态。1995版提出了建设城市绿楔，2011版提出“六走廊”的格局，均致力于将中心城区打造为扇叶状空间形态。本轮规划进一步在中心城区形成扇叶状组团式空间形态，东部城区形成带状组团式空间形态，构建城绿交融的嵌套式、组群化布局模式，使城市在大自然中有机生长，实现推窗见田、开门见绿。中心城区通过强化环城生态区、楔形绿地的生态功能，以通风廊道、水系廊道等引风入城，引绿入城，进一步将城市绿楔延伸至三环内，既有利于城市通风，提升气候舒适性，又有利于塑造城园相融、蓝绿交织的优美格局；东部城区主要以沱江为轴，以龙泉山向东延伸的大尺度绿廊、条形公园、水系廊道等引绿入城。
3.空间要素统筹更加全面：从“城镇空间”到“全域全要素管制”
过去城市总体规划重点关注城市的发展建设，其重点规划范围集中在城市区域。2018年国家正式启动了空间规划改革，明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实行全域全要素的空间管制。相较原城市总体规划，本轮规划将规划区域拓展到全域空间，将规划要素拓展到城市与山水林田湖草等全要素。
一是首次摸清了家底。基于国土变更调查成果，形成了覆盖全域的现状“一张图”；基于地下管线普查数据、地下空间普查、地质灾害调查等多类普查成果，建立了全域空间“一本账”；深入开展地震、地灾、洪涝、气候等专项评估，形成基础研究“一把尺”，第一次在总体规划层面系统摸清了成都全域国土空间本底，为科学编制规划方案夯实了基础。
二是锚定了空间底线。为保障生态安全、粮食安全、国土安全，本轮规划以“双评价”为基础，统筹划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线，作为全市调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线；为进一步筑牢公园城市空间本底，拓展划定地质灾害防控线、洪涝风险控制线、能源矿产资源保障线、通风廊道管控线四条安全线；在此基础上，本轮规划还综合考虑了人口和经济承载能力、城镇发展阶段和潜力，提出将市域国土开发强度控制在28.6%以内，框定总量，稳固农业和生态空间。
三是突出严格的耕地保护。本轮规划提出加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护；市域西部成都平原农业区沃野良田重点发展规模化现代农业，龙泉山东侧丘陵农业区缓坡丘田发展丘陵立体农业；构筑“一带十五园百片”的耕地利用格局，打造形成新时代更高水平“天府粮仓”成都片区。
4.公园城市特色彰显：从“天府之国”到“公园城市示范区”
成都外揽山水之幽、内得人文之胜，素有“天府之国”的美誉。过去历版总规均提出了生态系统保护、人居环境整治、历史文化保护、公共服务完善等策略，奠定了宜居环境的坚实基础，厚植了生活城市的独特优势。2022年，国家赋予成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的使命，本轮规划将其作为规划主线，在绿水青山就是金山银山理念、人民宜居宜业、现代化治理等方面作出示范。
一是进一步筑牢绿色生态本底，在城市践行绿水青山就是金山银山理念上作出示范。2011版总规已将龙门山和龙泉山、环城生态区和第二绕城高速路生态隔离带、市域水网和绿道网等纳入生态保护格局进行重点保护，取得良好成效，本轮规划继续坚守山水生态骨架，将全市所有大尺度山、水、绿廊等生态要素纳入保护范畴，形成“两山、两网、三环”的生态格局；同时，充分挖掘释放生态产品价值，推动生态优势转化为发展优势，塑造城园相融、蓝绿交织的优美格局，推动人与自然和谐共生。
二是进一步强调两端发力，创造城市人民宜居宜业示范。1995版总规强调基本公共服务设施体系完善，2011版总规着力推动城乡基本公共服务均等化，本轮规划更加注重在基本公共服务和重大公共服务两端齐发力，在基础保障类公共服务设施的基础上，创新提出“6+N”特色提升类公共服务设施，让城市更有温度；引导博物馆、音乐厅等国际一流的重大区域型公共服务设施及功能型设施全域统筹布局，让城市更有吸引力。同时，本轮规划着力通过统筹核心功能空间布局，提升产业功能，为人们提供人尽其才的就业机会。
三是进一步强调安全韧性，探索城市治理现代化示范。在历版规划的努力下，市域交通、市政、防灾等设施体系对城市便捷、安全、韧性的支撑保障能力已有极大的提升。为进一步提升城市治理能力，本轮规划更加强调智慧治理手段，构建数字智能智慧运行体系，提升国土空间监测预警能力；更加关注抵御冲击能力，将“平急两用”公共基础设施纳入到综合防灾减灾体系，将重点领域的灾害风险评估纳入到规划前序研究，让灾害应对更加综合全面、更具重点。
5.区域发展合作更加深入：从“大城市”走向“大都市圈”
前几版总规均重视区域协调发展，提出了发展成渝城镇群、成都平原城市群等策略。本轮规划在成渝地区双城经济圈建设等新的背景下，更加突出“双核引领、双圈互动”和“五区协同”，共同打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。
一是加快推动成渝相向发展和五大经济区协同发展。2011版总规深入落实国家战略要求，在成渝城镇群建设方面重点强调交通干线的协作。本轮规划围绕“两中心两地”的定位，不仅强调在基础设施上共建共享，建成中心城市间、中心城市与周边城市（镇）间1小时交通圈和通勤圈；更加强了成都与重庆在现代化产业、科技创新、开放合作等全方位协作，通过推动成都东进，共建西部科学城等，全面增强极核引领作用。本轮规划也强化了成都平原经济区一体化发展，以及成都同川南、川东北、攀西经济区，川西北生态示范区的协同发展。
二是加快形成都市圈发展新格局。本轮规划以加快建设具有全国影响力的现代化都市圈为目标，将都市圈产业链的合作扩展到科技创新的合作，共建天府大道北延线、南延线科创走廊和成资协同开放走廊；同时，通过共建轨道上的都市圈，实现四城中心城区之间均有市域（郊）铁路相连，通过构筑一小时通勤-生活圈等措施，让四市居民同生同气，仿若生活在一个城市。
接下来，我们将继续推进成都市国土空间总体规划批后实施的工作，积极开展近期实施规划、完善配套政策等工作，保障国土空间总体规划高效落地。
成都日报锦观新闻 记者 陈秋妤 责任编辑 刘杨 编辑 张朝杰 审核 常斐 供图 成都市规划设计研究院
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