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1917年4月9日，在未经国会和总统批准的情况下，段祺瑞以召开全国“军事会议”的名义通电各省区，下令各省督军前来北京开会，“商讨外交大计”。
在其召集下，25日，督军团首次会议在京召开，与会代表计有督军7人，督统2人，省长1人，各省代表10余人。涉及晋、豫、鲁、赣、鄂、吉、直、皖、察、绥、苏、陕、湘、疆、奉、黔、浙、黑、滇、川、热河等20余省，参加会议的代表除皖系的各地方实力派之外，相当一批的非北洋系人物和部分直系巨子如直隶督军曹锟、江苏督军李纯、湖北督军王占元、河南督军赵倜等人也参加了这次会议。
1、黎元洪的“奥援”
和参加此次会议的皖系督军不同的是，这些非皖系的督军们所担心的是皖系利用这次参战的机会趁机扩张自己的实力和地盘，并寻找外交借口消灭非皖系的其他军事集团。因此，他们的出席仅仅是为了了解段祺瑞对德宣战政策的底细。由于出席此次会议的皖系代表居多，督军团会议结束时，25名与会者最终以17票赞成、7票反对和1票弃权的绝对优势通过了“拥护总理外交政策”的决议和对德宣战案。
在此次会议上，段祺瑞公开向其亲信们表示，此次参战的真正目的是谋取日本之借款及军械，以坚固北洋派（皖系）之实力，制服国内的反对党。
5月1日，在段祺瑞的支持下，倪嗣冲率督军团部分成员擅自闯入正在召开的国务会议。在其压迫下，北洋政府国务院正式决定并公布了对德作战方针。随后，凭着这个刺刀下形成的议案，段祺瑞即于当日率领出席会议的内阁阁员，亲诣总统府，迫使黎元洪核准对德参战案并提交国会辩论。
在这一时期里，在段祺瑞的支持下，皖系干将倪嗣冲活跃于北京政治社会，参与枢府外交计划，往返于东交民巷，成了北洋政坛上一个相当活跃的人物。5月3日，倪携另二位干将张怀芝、孟恩远及其他皖系督军团成员径自闯入总统府，要求黎元洪发表对德宣战的命令。
黎元洪从最初的主战派转向了反战派完全是由于美国远东政策的改变，而美国方面的这个政策转变的原因，却是因为段祺瑞从黎元洪的手中夺去了对于参战案的控制权。对德绝交案的被迫通过是黎元洪在新一轮的政争中暂时地败给了段祺瑞。但他却并没有就此屈服。
正在黎元洪积极地寻找着新的反击时机时，来自冯国璋等直系方面的反战、反皖态度却使他看到与段祺瑞一决雌雄的资本。
因为，自天津调停返回南京后，4月8日，冯国璋曾公开发表声明，反对加入协约国，反对对德参战，主张对外政策应慎重从事。并表示：其在京时之所以赞成绝交，系调停府院，非出本心。
另一位使黎元洪大受鼓舞的人物是非皖非直的张勋。张曾经是徐州“十三省区联合会”的参与人之一，北洋督军团的始作俑者。
尽管1916年6月后，张勋组织的这个督军团曾为段祺瑞在第一轮府院之争中出过相当的力气，也给黎元洪添加过不小的麻烦，但是，随后逐渐表现出来的段、张之间的不断扩大的裂痕却终于使黎元洪看出，张勋本人并不是段祺瑞忠实的追随者和拥护者，其最初在北洋系内所扮演的角色仅仅是想充当北洋盟主而已。
从段、张之间的矛盾出发，黎元洪有把握地相信，在与段氏的较量中，张勋会成为自己得力的助手。
对此，他不但曾特别地向美国方面作出过切切实实的保证，而且他甚至相信在张勋和其他直系势力的支持下，他完全可以将段祺瑞免职，然后再组织一个新的内阁，而且不与任何派系合作，也能将政府维持下去。
在段祺瑞的主持下，1917年5月7日，国务院将对德宣战案送交众议院请求讨论。而在讨论前，各政团就对德参战问题进行了预先表决。各政团的议决结果却使段祺瑞看到了国会通过该案的暗淡前景。因为，在已经表决的各政团中，除研究系、大同俱乐部等明确表示赞成段祺瑞的对德宣战外，其余各政党、各派系或明确宣布反对参战，或暂时保留意见，主张付全委员会表决。而事实上，这个结果已经表明，当时国会内反参战势力已明显地占了上风。
于是，如何压迫国会在对德参战的问题上乖乖地就范，便成了段祺瑞和督军团的督军们迫在眉睫的第一要务。为此，他们已达成了关于武力迫使国会通过对德参战案的决议，并且一致认定，如果全院委员会不通过此案，便决定“解散国会”，且“无论如何障碍，必其达到目的”。
2、公民团的“闹剧”
与此同时，皖系干将傅良佐、靳云鹏、王揖唐等人已奉命四处收买大批游民，组织各色各样的“请愿团”和“公民团”，准备在5月10日国会正式表决时应急。
5月10日的国会会议在皖系军人、政客们经过一番精心策划之后开幕了。
是日午后1时，议院开全院委员会审查参战案。会议尚未开始，门首早已聚集了数千人，各持标牌、旗帜，上书陆海军人请愿团、五族公民请愿团、政学商界请愿团、学军商界请愿团、北京学界请愿团、北京市民请愿团等。包围了国会的这些形形色色的“请愿团”和“公民团”们，高呼口号，向国会议员们分发传单，扬言：国会“倘不通过参战案，一个议员也别想出去”，出去“则打死无赦”。
部分国民党籍议员因不愿接受请愿团的传单，或接受传单稍迟，当场遭到殴打。当场有“请愿团”的代表赵鹏阁、吴光宪、刘坚、白亮、张尧卿、刘世钧等6人入谒议长，声称“议院须于当日将宣战案通过，否则不许议员出院”。
“而当时众院门外，全是一片砍杀之气，但见议员在公民团的围绕中，各拥一卷传单，鱼贯而入，而时闻纷扰喧哗之声者，则所谓公民团打人之时也。”
据当时的估计，参加此次公民团请愿和围殴众议院议员的“公民”先后达数千人。其中除部分由陆军部组织起来的政客、议员和其他皖系御用人物外，其余均为用钱收买来的下层苦力和乞丐，或来自于杂役，有的是零散的人力车夫，有的是有组织的军人和警察，甚至一些七八岁的小孩也参与其列，摇旗呐喊。而参会者的劳金则各有等差，有半元者，有铜元二十枚者，甚至有十五枚、七八枚等，不一其数。而会场各处则设有专门供应这些“请愿”人员的点心、茶水。
《中华新报》的一则报道极为生动地描绘了5月10日包围议会的公民团和请愿团的情形：
所谓请愿团者，名目繁多，各团中间有衣服整洁之中流人物，惟居少数，多数均为最下等之乞丐，衣服皆不完整，此等形状污秽之各色苦工共约两千人，多系由包办红白喜事，雇人持旗帜，荷牌匾，抬花轿、棺材之杠房召集而来。最上等者，自备衣服，半日工资铜元十五枚，次等穿寻常蓝衣，工资十三枚，最下等穿破烂污秽之衣履，仅得铜元十枚。
该记者还曾经当场采访一些胸佩徽章手执旗帜的“北京市民请愿团”团员，其一人识所佩胸章第一字为“北”字，余字则不知何义；另一人识所佩胸章第二字为“京”字，其余则一概不识。
当记者问及他们既来“请愿”得钱，何不去购物充饥时，他们却只能无奈地告诉记者：
我辈没有铜子，须等事毕始得领钱。而且这些苦力大都为“工头”转雇而来，至于这样“辛苦”一天，可以赚多少铜板，他们自己也不得而知：…记者因问彼等遇办丧事，出门为荷牌匾，能得工资几何？答云十五铜元。记者曰，然则汝至少应得铜子十三枚。
利用军队，组织公民团和制造“民意”压迫国会，在北洋政府时代首肇于袁世凯。1913年10月的中华民国正式大总统选举中，正是靠着这种手段，袁世凯才登上了中华民国总统的宝座。
当段祺瑞承袭了袁世凯的政治衣钵之时，也同样地承袭了袁世凯这种恶劣政治伎俩，只是相比之下，段祺瑞的这场表演远不及袁世凯逼真和圆满，因此所收到的功效恰恰也就只能是事与愿违了。
3、何以适得其反？
公民团的闹剧演到晚上八九点时达到了高潮。
由于对段祺瑞拙劣表演的激愤，不但反战的各党团表现了不愿屈服的态度，而且部分原来对参战处于观望态度的议员，因反对胁迫，转而成为反战派的支持力量。于是，原本意见分歧的许多政党派系，在段祺瑞督军团的压迫下，反而因全体愤激，“党见尽消，患难与共，反见一种亲昵现象，而宣战问题，于此乃有一转折”。
原先对于参战案赞成和反对两派并不分明的阵容，如今都在对公民团的一致激愤之下，一变而以反对者成为多数。这种事与愿违、弄巧成拙的后果却是段祺瑞所未料及的。
于是，参加全院委员会的议员们一致决定，暂不讨论对德宣战问题，改为召开全体议员大会，并要求国务总理段祺瑞、内务总长范源濂出席会议，就北京秩序和议员安全问题接受国会质问。
公民团围攻议会的闹剧从上午八九点一直持续到晚上九点，直到一些“公民”向议院内投掷石块时砸伤了日本记者，段祺瑞才指示北京警察总监吴炳湘派出马队，将“公民团”驱散。至此，一些扮演成“公民”的士兵也逐步地暴露出自己的身份。
他们曾这样责问：
“我们回去吗，回去？还未有命令，队长上哪儿了，怎么把我们打起来了，我们是办公事来了。我们不是为长官出力吗？”
而仅仅在数小时之前，这些“请愿公民”还在向议院恫吓：
他们将要对反对参战派议员采用三条办法；其一是“至彼家中，拉出街衢而殴之”；其二是即“请总统解散国会”；其三是“倘总统不允解散国会，即来将议院焚烧”。
段祺瑞并没有能通过公民团迫使议会通过对德宣战案。尽管在此次事件之后，在京皖系各省督军在北京频频设宴，邀请议员及各国公使，为段祺瑞作疏通之活动，但却无法消除议会因公民团事件对于段祺瑞和督军团所产生的普遍恶感。
在5月19日该案的复议时期，不但国会一致主张此案缓议，而且以三分之二的多数票通过了改组内阁的提案。
在此之前，段内阁的农商总长谷钟秀、司法总长张耀曾及外交总长伍廷芳已因公民团干扰议会事向总统府和段祺瑞分别提交了辞呈。因此，段祺瑞内阁此时已经面临着解体的危险。
来自社会各界强烈的抗议浪潮使段祺瑞进一步陷入了十分孤立的地位。公民团事件次日，孙中山即与岑春煊、唐绍仪、章太炎、温宗尧等两次联名发表通电，要求北洋政府立即严惩扰乱国会的肇事者和“伪公民”。
北京、上海等地的学、商二界，南方各省督军、省议会，冯国璋、李纯等部分直系将领亦纷纷发表通电，抗议皖系军人组织煽动公民团、伪造民意的专横行径。
5月18日，北京的一家英文报纸揭露了段祺瑞勾结日本和借款一亿日元以扩充军队、整理兵工的秘密后，国内舆论更加沸腾。
至此，段祺瑞和督军团终于意识到，他们与国会之间的对立已经失去了任何的转圜余地，遂决意彻底破坏国会。
于是，5月19日，督军团20余人联名向总统提出解散国会的要求，理所当然遭到了黎元洪的严辞拒绝。而且黎元洪还就此宣布将要解除段祺瑞的国务总理职务。
于是，恼愤之中的督军团便转而组织力量，并约定相继离开了北京，嗣后，他们前往天津、徐州结集，一场更大的阴谋策划也就这样悄悄地开始了。
4、黎元洪的“盟友们”
5月23日，由总统府发出的对于国务总理段祺瑞的免职令一发表，立即便遭到了段祺瑞的强烈抗议。
黎元洪在其免职令中称，免去国务总理的职务系根据《临时约法》之三十四条之规定。
但段祺瑞却于同一日的通电中指出：
“查共和各国责任内阁制，非经总理副署，则不能发生效力。”
因此，总统府发出的通电即按《临时约法》之规定，未经段祺瑞副署，并不能生效，“将来地方、国家因发生何等影响，祺瑞概不负责”。按照段祺瑞的这个逻辑，只要他自己不愿意下台，那么，任何关于他下台的法令都只能是无效。
但是，“公民团”事件和段祺瑞私借日本贷款事件被公开和泄露后，全国各地反对段祺瑞的声潮使黎元洪受到了巨大的鼓舞。
以孙中山为首的革命党人、部分直系军人以及滇督唐继尧、湘督谭延闿等人也在关键时刻向黎元洪发出声援。特别具有影响的是，当离京的皖段督军团代表们纷纷集结徐州，策划着对于黎元洪的新一轮攻击时，黎有充分信心地相信，拥有武力、坐镇徐州的张勋已经成为他这一时期最为可靠的盟友。
与此同时，相当一些直系人物均对黎元洪表示了支持，冯国璋明白表示：
“惟大总统的命令是听。”
在其影响下，王占元、李纯也表示“反对独立”。
靠着手边的这些本钱，在段祺瑞和一部分督军团离京赴津之后，黎元洪又胸有成竹地向美国方面作出保证，他所面临的一切危险已经过去，而且他将要免去段祺瑞的职务，组成一届新的内阁，并且让中国“在不受强迫的情况下，决定参战问题”。
在5月25日总统府所下的段祺瑞的免职令中，黎元洪同时下令以原段内阁外交总长伍廷芳暂行代理国务总理，以陆军部次长张士钰代理陆军总长，以王士珍为京津一带临时警备司令，江朝宗、陈光远为副司令。
事实很快地向黎元洪表明，他不但过低地估计了自己的对手，也过于乐观地估计了形势。
5、孤家寡人的黎元洪
首先，段祺瑞被免职后，根本就没有人敢于冒段祺瑞及其督军团的威风来捡拾国务总理这个“烫手山芋”。
伍廷芳代行国务总理后，黎元洪“初议东海（徐世昌）出山，未获允诺，遂坚请骋卿（王士珍)担任，专使络绎，继以亲往，猪口晓音，再三鼓动，聘卿终荐先生（李经羲），自愿居陆军总长之职，时机危迫，不得不曲循其请”。
问题的关键在于，谁都清楚，在这场已处于白热化的府院之争中，出任这个在段氏督军团环伺下的国务总理将要遭遇到巨大危险。为了维持内阁的正常运转，国会不得不按照黎元洪的提议，将国务总理交给了这个自民国以来便一直耿耿不忘亡清逊帝的旧官僚李经羲。
而李受职之后，恰值皖段鼓动北洋各省“独立”。于是，他便一直躲在天津租界中，向黎元洪提出了自己的莅位“条件”——必得有张勋入京保驾，他才能入京莅职。
集结在徐州的督军团的督军们，按照预先的计划向黎元洪发起了新的攻势，但远在徐州的督军团的“盟主”张勋，却并没有像黎元洪预先设想的那样成为总统的守护神，恰恰相反，5月24日，张勋率先发表通电，斥责黎元洪和国会，并谓“各军以中央破坏法律，群情愤激，惟有自由行动”。
这封通电，不但公然地为北洋督军团的干政行为掩饰狡辩，而且也直接地成为北洋各地方实力军人独立的宣言书。
继张勋通电后，安徽省长倪嗣冲、奉天督军张作霖以反对中央免去段祺瑞的国务总理为由，首先声明脱离中央，宣告独立。
随后相继宣告独立的有山东督军张怀芝、福建督军李厚基、河南督军赵倜、直隶督军曹锟，此外响应的还有吉林督军孟恩远、山西督军阁锡山、黑龙江督军毕桂芳。北洋各地督军中，只有长江三督冯国璋、李纯、王占元未加入独立的队伍。
在上面的各省督军中，张勋虽未明确发表独立通电，却仍沿用了“十三省区联合会”的名义，直接通电，要求黎元洪下台。
安徽省长倪嗣冲于宣布独立后，并发表特别宣言，声称：
“总统听信群小，排斥正士；暴民盘踞国会，勾通府中，以夺取政权，须以兵力驱逐之。”
随即，倪在蚌埠扣留车辆，以其侄倪毓芬为北伐司令，率兵直逼丰台，与曹锟等会合，设总参谋处于天津，指挥各军，拉出了一副共同进兵北京的姿势。
北洋皖系各督军独立后，黎元洪曾先后电请徐世昌、梁启超出面调停，但均遭到拒绝。
至此，黎元洪已彷徨无计，茕茕孑立中的北洋政府，至此已经笼罩在一片战争阴云之中了。
（正文完）
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