1939年1月，国民党召开五届五次会议，制定的《防制异党活动办法》指出：共产党在本党权力所及之区，犹能猖獗活动，长足发展，考其原因，虽非一端，而本党组织工作不健全，而予人以可乘之机，实为主要因素。
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目前共产党控制下之陕北，彼能无论男女老幼悉纳于各种组织之中，而由该党分子予以切实之领导与控制，遂造成今日形同铁桶之陕北特区，不但外人不易轻入，即入内亦难立足，更无论有所活动。
本党目前防止异党活动之方，亦惟有采取此种坚强组织之办法，方能奏效。”
《防制异党活动办法》从“积极”和“消极”两个方面，制定了防范共产党的具体措施：“如异党活动最烈之区域，应实行联保连坐法，使人民不敢与异党分子接近而受其利用。必要时，并于保甲组织中建立保甲通讯网，指定乡村中纯良知识分子，担任调查异党活动之通讯工作，以辅助保甲长力量不逮。”
保甲制度是国民党基层组织制度，以户为单位，户设户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。
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联保连坐法是保甲制度的主要内容之一，即五户联合签订联保连坐合同，互相监督，互相告发，一户违反各户连同办罪。
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更为严重的是，为遏制共产党武装的发展壮大，国民党决心不惜与共产党兵戎相见：“各地党部及军政机关，对于异党之非法活动，应采严格防制政策，不可放弃职守。纵因此而发生摩擦，设非出于本党之过分与不是，亦应无所避忌。”
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