1937年秋天，萧瑟的秋风中，日军第十军的将领们几乎可以望见中国首都南京城了。他们无不认为，能够首先攻占他国都城，是大日本帝国皇军的无上荣耀。

此刻，淞沪战场上的日军以超出预想的速度攻击至苏州附近。尽管东京陆军参谋本部下达了“将作战地域定为苏州—嘉兴一线以东”的指令，认为华中方面军的作战不应该“超过该线”，但是日军华中方面军的将领们——特别是第十军司令官柳川平助——强硬地要求日本政府立即向中国正式宣战，并下达攻击南京的命令。

日军将领们认为：不让对手喘息而乘胜追击，这是起码的军事常识。如果政府不正式宣战，日军在中国的作战就没有名分；更重要的是，已经进逼中国首都而不去占领，日本国民会对日军的战斗力产生误解。

自中日开战以来，关于是否扩大战争规模，日本内阁与军部内部一直存有争论。如今，日军已经兵临中国首都，战争将如何演变下去，成为日本政界和军界的一个巨大纠结。

就战争本身而言，日军华中方面军认为，一鼓作气地打下去，制胜的前景不可估量。

但是，东京的政客们意识到，占领一国首都绝不仅仅是军事上的问题，而是必须给战争目的作出一个定义的政治问题一如何定义对中国发动的战争，或者说是否就此正式向中国宣战，日本内阁感到十分棘手。

毫无疑问，在不宣战的状态下，战争无法顺利进行，战争的最终目的也难以达成：军事上受到各方面制约，不能最大限度地发挥武力；即使通过武力强行占领的地区，邮政、金融等行政系统也无法运作。另外，不宣战还会导致中国方面“由于怀疑日本的决心对建立政权不热心”。

也就是说，不宣战连中国的变节分子都不敢在日本的庇护下组织起一个傀儡政权。日本不能真正统治中国，那么与中国打仗意义何在？

但是，日本的现实又需要不宣而战。宣战之后，日本受到国际舆论的一致谴责自不待言；更要紧的是，日本最重要的战略物资——石油、钢铁、棉花和有色金属等，必须统统依赖进口，特别是从美国进口。

一旦向中国正式宣战，战略物资的进口便会受到国际法的严重制约，美国极有可能首先拒绝向日本输出战略物资。如果日本失去了进口供应，不要说支撑战争，就连本国人的日子都将过不下去。

因此，卢沟桥事变爆发后，日本内阁和军部曾反复磋商，衡量利弊，甚至专门成立了一个“第四委员会”负责论证此事。

“第四委员会”最后得出的结论是：发布宣战对日本不利。

这也就是卢沟桥事变后日本内阁决定以第七十二届帝国议会开幕式诏书代替宣战诏书的原因。