作者 简 介 ：周泽中，湖南师范大学法学院讲师、硕士生导师，法学博士。文章来源：《河南财经政法大学学报》2024年第6期 。注释及参考文献已略 ，引用请以原 文为准。
摘要
《生态环境行政处罚办法》修订后，责令限期拆除得以正式“入罚”，此种行为属性的转变蕴含着特定的规范逻辑，旨在明晰部分行政责令行为的法律属性，凸显“拆除”行为具有相对较强的制裁属性。然而，责令限期拆除“入罚”存在一定的逻辑不自洽，主要表现为责令限期拆除并未“增加新的义务”，行为责任的可非难性不足，可以引入行政保安处分制度和行政处罚“预防论”目的理论予以补足。据此，为了实质性地促成责令限期拆除“入罚”达致逻辑闭环的应然状态，有必要重申责令限期拆除“入罚”后应遵循的原则及其适用情形，以及须得接受正当程序原则的约束要求。总之，历史经验时刻都在警醒，国家处罚权应当依法合理行使，任何一次“入罚”皆应审慎对待。
一、问题的提出
2023年5月8日，生态环境部审议通过《生态环境行政处罚办法》（以下简称《办法》），针对原《环境行政处罚办法》的实体和程序规则作出了多处显著的内容调整，包括但不限于处罚种类的扩容完善、处罚程序的规范细化等方面。其中，关于生态环境行政处罚种类的内容调整引起了学术界和实务界的关注热议，在遵循2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第九条规定的“5+X”处罚种类的基础上，《办法》删除了原《环境行政处罚办法》第十二条关于责令改正行为形式的相关规定，正式将责令停产整治、责令限期拆除等行政责令行为一并“入罚”，拓宽了生态环境行政处罚的种类框架，丰富了生态环境行政处罚的“工具箱”。吊诡的是，在《行政处罚法》等上位法未予明确责令限期拆除系属于行政处罚的情况下，《办法》创新性地将生态环境行政处罚种类配置为“6+X”，特别是将责令限期拆除置于行为罚与人身罚的中间层次，相当于变相地突破了传统行政处罚种类的一般性认知，由此可能会造成《办法》与上位法之间抵牾的现实困境。
尽管此次修法已成既定事实，可是针对修法目的进行学理诠释和理性追问，想必永远不会过时，更何况是涉及国家行政权谱系中影响相对人权益最为直接且深刻的一项子权力——行政处罚权的合法合理行使，必须受到相当程度的严格约束。行政机关不能单纯地认为某些行政责令行为在执法实践中被频繁应用、在特定情形下能够产生类似于行政处罚的制裁效果，便可当然地将其纳入生态环境行政处罚种类之中。现代行政法非常重视对行政处罚权的立法控制，但是“入罚”并非唯一且有效的约束途径，反而是缺乏充分合理论证的“入罚”，恐怕会造成行政处罚的种类门槛被人为“拉低”，陷入“理论缺失与立法混乱两者互为因果的恶性循环”。基于此，本文选择此次修法中最具代表性的责令限期拆除“入罚”作为论述主题，从教义学维度细致分析其所蕴含的规范逻辑，从行为属性方面审视反思可能存在的逻辑不自洽，从应然意义层面深入探寻契合法治的逻辑闭环。
二、责令限期拆除“入罚”蕴含的规范逻辑
根据生态环境部公开发布的《 <生态环境行政处罚办法（征求意见稿）> 修订说明》，在遵循《行政处罚法》既定的行政处罚种类基础上，《办法》梳理整合了现行生态环境保护法律法规中较为常见的行政规制措施，重点选取了责令限期拆除等几类行政责令行为，归入生态环境行政处罚之范畴，可视为行政机关对长期以来的学理争议和实践困惑的积极回应，即在实践中广泛应用的责令限期拆除等管制措施能否被纳入行政处罚框架以及应当如何法治化。因此，采用“入罚”的方式进行约束控制，无疑蕴含一定的规范逻辑，俨然构成生态环境部郑重通过修订行政立法完善处罚种类的直接缘由。
（一）明晰部分行政责令行为的法律属性
近年来，随着党和国家愈发重视生态环境损害赔偿和环境公益诉讼等监督救济渠道的建构完善，司法权在生态环境保护领域的参与度和表现力越来越强，逐渐引发生态环境保护工作中的行政权与司法权如何合理配置分工的思考。从国家任务而言，司法权介入生态环境保护是法定职责所在，不能缺位。但是，相较于行政权的主动积极面向而言，司法权本身具有谦抑性，其所承担的作用主要是针对行政行为的合法性问题进行审查。故而，在面对繁芜复杂的各类环境风险时，行政权始终居于主导地位，对“监视潜在威胁，预防损害发生有显著优势”，相对优选的解决路径仍旧是通过完善行政执法内容体系，以及行政法上的制度创新实现规则之治。在实现生态环境保护的规则之治过程中，饱受争议的一项规则障碍便是行政责令行为的属性模糊问题，由此导致行政责令行为的下位概念如责令限期拆除存在立法矛盾和表述不一等问题，严重阻滞践行行政责令行为的规制功能。
我国现行有效的法律中，含有“责令”一词表述的法律有296部。根据笔者统计数据可知，“责令”一词分布在17部生态环境保护单行法律规范中，一共出现281次。可见，行政责令行为是我国生态环境保护法律规范中频繁出现的一个法律概念，也是生态环境行政执法过程中惯常实施的一类行政行为。但是，关于行政责令行为的法律属性和审查标准等议题研究，在学界并未形成普遍共识。有学者认为，行政责令行为本质上属于行政处罚，且是一种行为罚。也有学者认为，行政责令行为属于行政强制措施或者行政强制执行的先期告诫形式。还有学者指出，行政责令行为应被认为是典型的行政命令行为。目前多数学者持后一观点，主要原因在于最高人民法院发布的司法解释文件《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号），将行政命令视为与行政强制、行政处罚、行政裁决等并列的行政行为类型，以及原《环境行政处罚办法》第十二条规定的责令改正具体形式，均指向行政责令行为是行政命令的下位概念。但是，生态环境保护领域的行政责令行为在实际运用过程中，往往缺乏相应的程序保障机制，存在法律属性模糊难定的问题，导致行政责令行为在多数情形下与行政处罚等同混淆。
的确，在实践中频繁适用行政责令行为，对行政相对人权益造成了日益广泛的影响，但对其是否属于行政处罚、应当如何加以有效规制却缺乏明确而系统的规定。正因如此，旨在进一步有效消解行政责令行为的模糊属性，可避免行政责令行为在独立性与附庸性之间反复横跳，《办法》删除责令改正具体形式这一条款，选择将责令停产整治归入行为罚、责令限期拆除确立为独立的处罚种类，旨在尽可能明确生态环境保护立法中常见的几类行政责令行为的法律属性。此次修法以行政处罚的框架来规范部分行政责令行为，在实践中具有不容小觑的正面意义。然而，在将责令限期拆除等这类为众多生态环境保护立法所规定但没有明确其性质的部分行政责令行为，采取一揽子纳入生态环境行政处罚的方式进行规范，我们绝对不能仅仅满足于从行政处罚种类形式来明确其法律属性，而是应当深入细致地考虑如何理解、适用这些本身就存在诸多属性争议的行政管制措施，明确设置一些适配性程度更高的法律约束机制，从而保证这些行政管制措施“入罚”更具合理性。在短期内不可能再次大修《办法》的当下，责令限期拆除“入罚”对有效消解部分行政责令行为法律属性模糊问题而言，确实具有历史惯性和一定的合理性。但我们不能简单地满足于行政机关所欲达成的应对风险社会、便宜生态治理之现实需求，而是需要理性考量行政责令行为与行政处罚行为之间存在的本质差异。责令限期拆除“入罚”，一方面解决了这种管制措施的定性问题，另一方面也带来了更为复杂的法律适用问题，如此一来，恐怕有碍于行政相对人权益保障与生态治理手段革新完善之目的实现。
（二）凸显“拆除”具有相对较强的制裁性
在2021年修改《行政处罚法》之前，立法部门同志撰文主张将“责令作出行为”依法纳入行为罚，原因在于责令限期拆除这类管制措施能够适应行政机关积极作为、预防违法行为发生的新要求。也有学者认为，倘若套用“行政制裁”和“违法行为”两项判断标准，“责令限期改正”应被定性为行政处罚，因为其以行政相对人实施了违法行为为前提，会给违法行为人造成利益损失，以制裁违法为目的。故而，《办法》第八条之所以选择将责令限期拆除归入生态环境行政处罚框架，主要原因在于凸显“拆除”行为具有的相对较强的制裁属性。毕竟，“拆除”在本质上限制了个体最起码的消极意义上的财产权利（所涉财产须以行为人实施违法行为为前提条件），课以行政相对人“在特定的时限内实施拆除”的作为义务。
其实，在现行有效的生态环境保护法律规范中，既存在“责令限期拆除”的立法表述，也存在大量类似的立法表述方式，如责令限期改正、责令限期采取治理（补救）措施、责令限期整改、责令限期治理等等。那么，责令限期拆除“入罚”，是否意味着这些与之相近的行政责令行为也能顺理成章地解释为行政处罚行为？对于这一问题存在不同的理解视角。一种观点认为，只能以“责令限期拆除”立法表述的行政行为，才属于《办法》规定的生态环境行政处罚类型，而以其他立法表述形式的行政责令行为，不应认定为生态环境行政处罚。这一观点对“拆除”行为采用较为狭窄的概念界定，可以归纳为“形式处罚说”。另一种观点则认为，应当从实质内容的角度厘定“拆除”行为，只要在内容和性质上符合“责令限期拆除”的行为特征，就应将其纳入生态环境行政处罚，而不论其到底采用何种立法表述形式，这一观点可以归纳为“实质处罚说”。还有一种观点则认为，应当将上述与“责令限期拆除”相近的各种行政责令行为都视为行政处罚行为，其理由是行政处罚可以一分为二。其一为相对制裁性处罚，是指行政机关未要求行政相对人承担新的义务，而是督促其履行原应履行的义务或者以其他形式达到与履行义务相同的状态；其二为绝对制裁性处罚，则是指行政机关对行政相对人课以新的义务，要求其承担原法律关系外的义务。据此可知，由于前述行政责令行为均未课以行政相对人新的义务，只是督促行政相对人及时履行本应履行的“拆除”义务，以达到恢复原有法律秩序的状态，因此，前述包括责令限期拆除在内的各种行为，都应属于相对制裁性处罚行为，此种观点可被归纳为“处罚二元说”。
从《办法》修订的事实情况来看，生态环境部仅将责令限期拆除“入罚”，并且删除责令改正形式这一条款，某种意义上是“形式处罚说”基本态度的表达，旨在避免与“责令限期拆除”类似表述的行政责令行为，在实践中被人为地解释进入生态环境行政处罚种类之中，应当尽可能地确保行政处罚种类配置的相对封闭性。此外，较之于“限期改正”“限期采取治理措施”等立法表述，“限期拆除”明显更为符合行政处罚的本质属性，即行政机关针对违法行为人作出的，要求其在特定时限内拆除相关设施或者设备的行政处罚行为。一般认为，责令限期拆除具有以下特点。（1）“拆除”行为能够限制个体的财产权利。责令限期拆除通过限制和处分行政相对人的财产权利，来达到惩戒和制裁违法的目的。（2）“拆除”表现为一种不利的法律效果。责令限期拆除虽然并未直接剥夺行政相对人的生产经营资格，但是行政机关要求行政相对人在特定时限内拆除相应设备或者设施，亦可能达到间接影响行政相对人生产经营活动的法律效果，进而产生一定程度的不利处分结果。因此，责令限期拆除“入罚”能够直观且明确地凸显“拆除”行为本身具有的制裁属性，并且以此显著区别于“责令限期改正”等相近的立法表述。
由此可知，责令限期拆除“入罚”蕴含的规范逻辑，基本因循两个维度依次展开：其一是从行政责令与行政处罚的不同行为性质进行厘定，实际上是一种“属性限定”的修法倾向，主要目的在于“一项一项地消解行政责令行为的属性模糊问题”；其二是从责令限期拆除行为本身的功能角度加以认定，即尽可能地凸显“拆除”行为具有相对较强的制裁性，在这些相近的立法表述中选取更具处罚功能的行为界定为行政处罚，以便接受行政处罚概念的规范约束。结合前述两个维度的分析论证，责令限期拆除一旦“入罚”，便可解决其在实体层面的法律属性问题，皆可遵照行政处罚的相应规则予以设定、实施和监督。反之同理，为了有效地实施监督和救济，将责令限期拆除“入罚”，便可使其接受《行政处罚法》的实体规范，这更近乎权宜之计。
三、责令限期拆除“入罚”存在逻辑不自洽
责令限期拆除“入罚”是对当前行政责令行为属性界定模糊问题的立法回应，同时也体现了行政机关将“限期拆除”这类具有相当制裁效果的行政责令行为，依法纳入行政处罚框架进行规范控制的决心。可是，为了明确部分行政责令行为的法律属性和承认责令限期拆除行为具有一定的制裁性，仅仅构成责令限期拆除“入罚”的充分条件，并不能够证明责令限期拆除“入罚”具备足够的必要条件。鉴于此，下文拟对责令限期拆除“入罚”的逻辑不自洽展开详细论述。
（一）责令限期拆除未额外“增加新的义务”
在我国行政法学界，行政责令行为的法律属性之所以很难确定，与其“是否增加新的义务”这一内涵存在密切关联。关于行政处罚的概念定义，学界通说观点是胡建淼教授提出的“实质性判断标准”，认为行政处罚是由行政性、具体性、外部性、最终性、制裁性、一次性六个要素构成。长期以来，行政处罚最为核心的属性要素可谓“制裁性”。这些认知已经获得了学界同仁的广泛接受，同时也是比较通行的司法裁判准则。但是问题在于，以“实质性判断标准”为判断工具，显然无法圆满解释责令限期拆除的属性问题，其至少存在如下两项适用疑问。
第一，针对行政相对人已经发生的违法有责行为，行政机关作出责令限期拆除的处罚决定，是否当然地属于裁罚性不利行政决定？责令限期拆除确系针对过去的违法行为而对行为人实施的一种事后处置，以其发挥威慑作用来间接保障法律的实施。从这个角度来看，责令限期拆除的成立时间不在事前、执行之时，而在紧随违法行为之后。并且，此种不利决定所欲减损的对象是个体的财产权利，课以拆除相应设备或设施的不利后果，从而抑制其将来可能发生的违法行为，本身符合行政处罚的目的。但是，从实质层面判断责令限期拆除决定是否具有裁罚性，仅仅凭借如此抽象的目的限定加以佐证，显然是有些片面的。因为，如果“限期拆除”不利决定与行政相对人本应承担行政法上义务二者之间的规制内容出现同一或者重叠情形，那么即可直接排除裁罚意图。换言之，若不利决定的规制内容与行政法上义务内涵之间不具有样态的关联性，又或是不利决定的规制内容已然超出行政法上义务的内涵指向，那么责令限期拆除便可推定为对行为人违反行政法上义务的一种非难式处置结果，可被认定为是一种裁罚性不利行政决定。例如，根据现行《中华人民共和国水污染防治法》第八十四条第一款之规定，行政相对人“在饮用水水源保护区内设置排污口”，应“由县级以上地方人民政府责令限期拆除”。此处所谓“限期拆除”表面上是针对违法设置排污口这一行为实施的惩戒制裁，但其目的是恢复原先未被破坏的生态环境，行为人“拆除违法设置的相关设备”本身就是其须承担的行政法上义务，不具有可非难性。诚如立法机关的同志所言：“对违法行为的纠正，不属于行政处罚。”责令限期拆除涉及是非判断问题，在本质上属于对法律秩序的恢复，谈不上惩戒和制裁。
第二，责令限期拆除“入罚”凸显的制裁属性，是否符合行政处罚法定义中“减损权益或者增加义务”的这一关键指称？制裁性作为判断行政处罚的实质性标准，这是已经达成的共识。但是，对于如何理解行政处罚的制裁性，仍存在一些学理分歧。（1）指向于一种不利负担。熊樟林教授认为，制裁的内容是剥夺一定的价值、利益或者科以一定的负价值或者不利益。（2）指向于一种新的不利负担或者额外增加的不利负担。杨小君教授认为，制裁性是以剥夺被处罚人的权益的方式给被处罚人增加新的义务来实现的。促使违法者恢复守法状态和纠正违法行为不属于行政处罚。这两种观点的根本性差异在于制裁是否为行为人“增加新的义务”。按照第一种观点，责令限期拆除剥夺了违法行为人对应拆除设备或设施享有的财产权益，造成违法行为人现有的财产利益减少。尽管行政相对人在饮用水水源保护区内违法设置的排污口属于一种非法利益，但并不影响主体对该利益在物权法上的“合法所有”。此时所谓“利益”是完全价值中立的，不能认为对非法利益的不利限制就不构成行政法上的制裁。谭冰霖博士也认为，制裁性作为判断行政处罚的实质标准并不确切，不具有制裁性的“生态恢复”，其实也可以作为一种行政处罚。故而，前述观点为责令限期拆除“入罚”提供了一定的正当性基础。
但是，考虑到《行政处罚法》第二条明确规定了行政处罚的概念条款，正式确立了“减损权益为主，增加义务为辅”的行政处罚判断标准，因此，选择第二种观点是更为贴合实际的做法。对于通过责令限期拆除的方式纠正违法设置排污口的行为，虽然构成对相对人的不利，但并不构成行政处罚，因为行政相对人本无权在饮用水水源保护区从事排污行为。行政机关责令其拆除相应的设备、设施，相当于恢复原状或剥夺不当得利。换言之，只有使违法行为人在应承担的行政法义务之外施加更为不利的后果，才构成行政制裁的实质内容。
总结来看，责令限期拆除“入罚”强调具备的制裁属性，需要结合行为规范的目的、规制手段的内容和效果进行综合评判。对行为人财产权利造成的不利限制是责令限期拆除“制裁性”的形式判断要素，相较于行为人本应承担的行政法义务而言，这种限制不属于对其额外课予的“新的负担”，可非难性的规制效果不彰，使得责令限期拆除与行政处罚的概念内涵存在明显出入。
（二）可引入行政保安处分和“预防论”补足
也许有人会问，既然《办法》选择将责令限期拆除“入罚”已成定局，那么是否还有必要继续讨论其属性定位问题？若对此存有疑问，那么此次修法的意义何在？确实如此，《办法》已经正式施行，原本存在属性争议的几类行政责令行为也得以在生态环境行政处罚种类中找到属于各自的位置。譬如，将责令停产整治归入行为罚，是因为违法行为人除了需要承受日常的人工成本、维持成本等经济损失之外，还不能通过生产经营获得利益，同时还要对现有的生产经营活动进行相应整改，故而，责令停产整顿对当事人课予本来义务之外的“新的负担”，符合实质性制裁判断标准之“更为不利的裁罚”规制效果。因此，《办法》将责令停产整顿“入罚”并无认知障碍。然而，责令限期拆除作为责令改正的具体形式之一，绝大多数情形下属于行政责令行为。其实，在生态环境保护领域之外，如《中华人民共和国土地管理法》第八十三条直接将责令限期拆除明确界定为行政处罚，属于法律、行政法规规定的“其他行政处罚”。但是，从行政法学理上看，行为人在非法占用的土地上实施建设，行政机关责令其拆除违法建设的建筑物或者设施，相当于恢复土地原状，并不构成对其“更为不利”的行政制裁行为。故而，在理论上很难将责令限期拆除理解和划定为行政处罚种类。
倘若具备不利限制效果的责令限期拆除不是行政处罚，那又应当如何认定?本文认为，其更为接近于一种典型的行政保安处分行为。关于保安处分这一概念，可以溯源至刑法学领域，主要用以惩戒那些具有社会危害性但又无法苛责的不法行为。与刑罚相比，保安处分更为关注主体的人身危险性指数，有效预防将来发生侵害法益的犯罪行为。“刑罚以过去的行为罪责为前提，保安处分则与行为人之罪责无关，而以行为人未来的危险性为基础。行为人的危险性是面向‘未来’的概念，罪责则面向‘过去’，是指已犯下的罪行”。由此可知，行政保安处分行为是指行政机关根据法律规定，对那些存在现实或者潜在社会危险性的行政相对人采取的，与其危险性程度相匹配的矫正、预防违法行为的行政管制措施。
从某种程度上来看，责令限期拆除与行政保安处分的价值取向相同，同样都是为了保护社会和预防违法。不论是限期拆除违法设置的排污设施，还是限期拆除违法建设的噪声敏感建筑物，都不是为了报复或者打击违法行为，更多是从恢复和预防的角度进行管制，是“具有防卫性质且系纯粹的保安处置”。在刑法学视野下，“是否带来痛苦、是否具有威慑性或伦理非难性，并非区分刑罚与保安处分的基本界限”。笔者引入行政保安处分行为的分析视角，其目的在于阐释“制裁性”和“报应论”并不是责令限期拆除“入罚”的唯一生存根基，或许可以结合“预防论”项下的状态责任获取相应的观点支撑。
随着现代社会被冠之以“风险社会”的标签，这也就意味着现实社会的法是预防性的法。在现实生活中，存在何种风险以及哪类风险可能发生都是未知的，国家不可能等到风险确定发生之后才予以介入，国家不仅“可以”干预风险，而且有“义务”干预风险。在生态环境保护领域则更加重视各类环境风险的有效预防，行政机关需要尽可能地采用丰富多元的规制工具防范环境风险于未然。在生态环境行政执法实践中，责令限期拆除、责令限期改正等行政保安处分行为，同样是面向违法行为，也具有一定的制裁性，可是却很难将其归入“报应论”项下的行为责任，此时所谓的行政处罚强调对过去违法行为的制裁，是“向后看的”；而“责令限期拆除”等行政保安处分行为，主要用以防止违法行为的再次发生，是“向前看的”。质言之，责令限期拆除是否具有“制裁性”，并非其“入罚”需要考量的核心判断标准，而是应当结合行政处罚目的来判断其是否具有预防性。在现有的行政处罚种类中，诸如降低资质等级、限制从业等资格类或限制类处罚无疑都具有预防目的。如果在制裁违法行为之外还有预防违法的目的，同样也可视为行政处罚，即“其中不仅包括以惩罚过去违法行为为目的的行政措施（狭义行政处罚），也包括以危险防御或者危害排除为主要目的的、同时兼具处罚目的的行政措施（管制罚）”。
毋庸讳言，制裁性是用以判定某一行政措施是否为行政处罚的重要识别标准，对于行政处罚的设定和适用等方面发挥着方法指引的重要作用。此次修订《办法》将责令限期拆除等行为“入罚”，想必也是细致考量了其对违法行为的制裁惩戒效果。可遗憾的是，此次修法似乎没有足够地注意到“增加新的义务”之于制裁性认定的关键影响，导致责令限期拆除“入罚”存有些许的逻辑不自洽之处。对此，本文尝试引入行政保安处分和行政处罚“预防论”目的等理论视角加以补足，以期能够为当下的责令限期拆除“入罚”提供另面的论证思路，并且为下文所欲阐述分析的逻辑闭环内容奠定基调。
四、责令限期拆除“入罚”追求的逻辑闭环
行文至此，责令限期拆除“入罚”蕴含的规范逻辑已跃然纸上，能够有效回应生态环境行政执法和司法活动的诸多实践困惑，有效化解部分行政责令行为法律属性模糊的争议问题，使得那些以责令之名、行处罚之实的行政管制措施被纳入生态环境行政处罚的范畴进行规范。可是，责令限期拆除“入罚”应当重点考量的制裁性，却在判断是否额外“增加新的义务”的标准适用上存在些许障碍，导致“入罚”的规范逻辑出现不自洽之处。鉴于此，为了促成责令限期拆除“入罚”达到应然状态下的逻辑闭环，后文将围绕以下两个方面内容逐层展开阐述。
（一）“入罚”后应遵循的原则及适用情形
譬如名誉罚、财产罚等传统行政处罚通常是以发挥制裁违法的功能为主，基于威慑逻辑的规范设定给行政相对人带来心理层面的痛苦恐惧，衍生相应的预防违法功能。尽管责令限期拆除也考虑到了制裁违法的目的，但其实质上是以威慑制裁为表，以恢复原状、限期治理与预防风险为里。那么，在责令限期拆除“入罚”后应当重申其应遵循的相应原则，防止行政处罚权的不当滥用、恣意侵害相对人的合法权益。此外，亦有必要针对责令限期拆除处罚的适用情形予以合理限定。
首先，任何对公民合法权益的限制行为皆须接受比例原则的审查，责令限期拆除概莫能外。在个案的量罚过程中，行政机关应当施以责令改正等行政命令，还是科以责令限期拆除的处罚手段，需要考察“限期拆除”处罚是否符合目的适当、手段必要和利益均衡等内容要求。具言之，责令限期拆除决定的作出应当是为了尽可能恢复被违法行为破坏的生态环境和法律秩序，将违法行为人未来再犯违法行为的可能性降到最低，核心意旨是预防功能。反之，一味地为了制裁而实施“限期拆除”行为不符合目的适当原则。此外，对于违法行为的惩处目的，通过负担较轻的其他处罚手段或者行政命令方式便可实现时，行政机关仍然施以责令限期拆除处罚，那么此时的“限期拆除”行为就突破了手段必要、最小侵害的原则要求。还有，“限期拆除”行为的范围界定与具体时限长短，关乎行为人违法程度的综合判断。行政机关需要仔细考量责令限期拆除的制裁效果不应超出生态恢复、动态治理和风险预防等目的实现的程度，合理评估生态恢复补救措施的成本效益，在能够补救的前提下，应对制裁保持适当克制，避免不当造成行政相对人的额外财产损失。质言之，责令限期拆除处罚的判断与适用，不仅是一个行政法问题，更是一个关涉公民财产权利的宪法问题。比例原则作为公法学领域通用的一项基本原则，其所关注的核心议题涉及行政处罚权和公民财产权利之间的界限，行政机关出于秩序行政的需要采取行政处罚，不能过度行使权力，对公民财产权利的损害必须最小、合乎比例。如前所述，责令限期拆除“入罚”带有比较明显的现实主义色彩，但这并不意味着其能够顺利逃避比例原则的全面审查。
其次，针对责令限期拆除在生态环境行政执法活动中的适用情形，目前大致分为如下三种。（1）违反法律禁止性规定的直接罚。最具代表性的条文是现行《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第六十五条第一款规定，行政相对人在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，行政机关应当“责令限期拆除违法建筑物、构筑物”。在此类适用情形中，法律的禁止性规定强制要求行政相对人严格遵守，其对行政管理秩序和社会公共安全等利益的维护更为优先，一旦行政相对人违反禁止性规定，即会对其财产权利造成严重的损害后果。因此，只要存在客观上的违法行为，便可符合应受行政处罚的构成要件。（2）违法行为无法纠正补救时的从重罚。代表性条文可参见《水法》第六十五条第二款规定，行政相对人未经行政机关同意，违法擅自修建建筑物、构筑物，行政机关责令停止违法行为，限期补办有关手续。此时适用的行政责令行为是对违法行为的纠正和补救，无需作出制裁性的行政处罚。只有当行政相对人“逾期不补办手续或者补办未被批准”时，责令限期拆除作为一种“违法行为无法补救时的从重罚”便有了适用空间，本来责令停止、补办手续便可实施补救，现在只能施以更为严厉的责令限期拆除。（3）作为其他种类处罚的补充罚。譬如，根据《中华人民共和国噪声污染防治法》第七十三条第二款规定，行政相对人“违法在禁止建设区域新建与航空无关的噪声敏感建筑物”，行政机关在科以行政罚款的同时，责令其拆除。值得注意的是，针对同一违法行为，行政机关在作出财产罚之后又施以责令限期拆除，也就意味着仅依靠财产罚不足以实现行政管理目的。因此，在此种应当处以其他种类处罚，并且要求行政相对人立即或者限期拆除的适用情形下，责令限期拆除作为其他种类处罚的补充罚，应将在先适用的处罚种类视为“主罚”，责令限期拆除则为“附加罚”，“附加罚”并非当然地由“主罚”延伸而来。在实践中，行政执法人员决定适用“附加罚”应当对个案实际情况进行全面调查核实，且依法报请有批准权的行政机关予以批准。
综上所述，责令限期拆除“入罚”并不仅仅意味着法律属性的变化和确认，而是需要接受更为严格的规范约束，加强比例原则的基础性调控和适用情形的明晰化厘定，能够为责令限期拆除“入罚”后的制度运行提供实体层面的有效保障，助力于发挥其在生态环境行政处罚框架内的良好规制效用。
（二）“入罚”后须接受正当程序原则约束
除了遵循比例原则审查和明晰适用情形之外，责令限期拆除“入罚”还需接受正当程序原则的约束。例如，行政机关在拟作出责令限期拆除的行政处罚决定之前，应当遵循《行政处罚法》《办法》等依据所明确规定的相关程序，保障行政相对人的信息知情权、异议提出权、辩护权和监督救济权等程序性权利，这是正当程序原则的应有之义。但是，笔者注意到，修订后的《办法》第四十六条规定的听证条件，并未将责令限期拆除置于其中，却将“不得申请行政许可”“限制开展生产经营活动”两种情况纳入应当组织听证的条件。而反观《行政处罚法》二审稿中删除了前述两种情形，因为考虑到这两项可以通过《行政处罚法》第六十三条第五项“其他较重的行政处罚”解释归入。同理，修订后的《行政处罚法》《办法》均未将“行政拘留”纳入应当组织听证的条件范围，原因在于留下了“法律、法规、规章规定的其他情形”这一突破口，留待未来立法与司法实践进一步探索和明确。
可耐人寻味的是，生态环境部选择将责令限期拆除置于行为罚与人身罚之间，很有可能是考虑到这一管制措施会对行政相对人财产权利产生不容小觑的实际影响。当然，仅凭生态环境行政处罚种类在立法表述中的位次先后，并非能够直接推导出“责令限期拆除的制裁效果强于行为罚”这一结论。但是，从生活常识和一般理性判断来看，“拆除主体拥有的某建筑物”产生的侵益性，似乎就是要比“限制获得某项许可”“限制开展经营”等行为管制要严重得多。笔者认为，既然后者可以通过“其他较重的行政处罚”释义归入，那么责令限期拆除纳入应当组织听证的条件范围，自然有其解释适用的制度空间。
除此之外，《办法》第九条第三项关于“责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序”的规定，在实践中可能造成与责令限期拆除效果相近的一些行政责令行为，遁形于正当程序原则的调整范围。按照原《环境行政处罚办法》第十二条列举的责令改正“8+X”的具体表现形式，责令限期拆除与责令限期治理、责令改正违法行为等行为很难严格区分开来，此次修法只是尽可能地凸显“拆除”行为对行政相对人财产权利的限制甚至剥夺，督促其及时履行本应承担的行政法义务。其实，“限期治理”或者是“限期改正”的概念内涵要比“限期拆除”更加宽泛一些。行政机关要求行政相对人拆除违法设备、设施，本身就是对违法行为的改正，同时也是一种更具明确性的治理举措。然而，《办法》仅选择责令限期拆除“入罚”，并且删除原《环境行政处罚办法》第十二条规定的内容，也许会徒增行政机关选择适用行政责令和行政处罚的裁量空间，即在个案中本应作出责令限期拆除的处罚决定，可是主观上为了规避行政处罚程序的内容约束，会选择与之相近的行政责令行为，最终导致责令限期拆除“入罚”流于形式，“以责令之名，行处罚之实”的弊端积重难返。
鉴于此，法治国家下的行政程序应当以正当性为价值取向，以限制权力、保护权利为核心。《办法》第九条第三款不符合行政程序的正当性理念，行政责令行为和行政处罚行为皆属于行政行为的基本范畴，且都会对行政相对人的权利义务产生实际影响，皆应遵循正当法定的程序。当然，笔者不否认行政责令行为的制裁效果通常会弱于行政处罚行为，这并不意味行政责令行为不需要遵守任何程序，否则会堕化为行政机关作“恶”的借口。正当程序原则要求行政机关作出可能对行政相对人造成不利影响的所有行政行为，都必须遵循理由说明、理据阐释、听取陈述与申辩、提供监督和救济等程序内容。申言之，行政机关作出行政责令行为，“理由之治”不应被轻易忽视和弃用，同样也需要遵循立案、调查取证、告知、决定等程序，这些步骤和环节是行政行为的一般性要求，旨在为行政相对人提供一个最低限度的程序正义，提高生态环境行政执法的可接受程度。
故而，责令限期拆除“入罚”的程序规范逻辑在于将具有相对较强制裁性的行政责令行为优先纳入行政处罚框架内予以控制约束，行政机关在对行政相对人的财产权利作出不利限制决定时，理应主动听取当事人的陈述申辩，在行政处罚裁量权范围内就“限期拆除”的幅度和方式与行政相对人进行充分协商、沟通。在“入罚”前，责令限期拆除是行政责令行为的一种具体形式，与之相类似的立法表述较为常见，一旦交由《办法》第九条第三款加以调整，很有可能导致其他与责令限期拆除处罚效果相近的其他行政责令行为“逃逸”于正当程序原则约束。本文认为，将来在修订《办法》时可以考虑删除这一条款。一方面，是因为在实践中行政责令行为的适用情形非常普遍，对其适用程序的规范化，能够保障作出行政责令行为的合法性；另一方面，则是考虑到不论是否遵循行政处罚的程序规定，都不直接影响行政责令行为的监督救济。
五、结论与讨论：审慎对待每一次“入罚”
法律攸关权利，法律的危险是僵硬和落伍。但是，为了修法而修法，为了“入罚”而“入罚”，同样也会直接影响公民权利保障和整体法秩序稳定。历史经验时刻都在告诫我们，治理目标的最终达成仅仅仰仗国家行政权的强力干预，是远远不够的；反倒是重视行政权力的自我规制，自始都是当下非常重要的、不容小觑的推动法治之核心力量。《办法》作为现阶段生态环境保护法律规范体系的重要组成部分，其地位和作用自不待言。此次修订将责令限期拆除“入罚”具备特定的规范逻辑，但也存在判断标准片面、程序约束缺失等内在局限。法治，从来都不是一蹴而就的，更多的时候应当秉持理性的基本态度。对行政处罚权具有的治理效能应当寄予厚望，但不可滋生依赖，须得严格防范。由是观之，责令限期拆除“入罚”之于生态环境行政执法所产生的规范指引、惩戒违法和预防风险等制度功能，不单是有的放矢，而且须得审慎对待。
热门跟贴