周雪光， 1959年生 。里曼-斯伯格里国际问题研究所高级研究员，现任美国斯坦福大学社会学系教授、清华大学社会学系兼职教授、香港科技大学商学院组织管理系系主任、北京大学社会学系客座教授、香港中文大学社会学系荣誉客座教授 。本文发表于1992年。
「一管就死，一放就乱」的恶性循环，是近几十年来国内政治的一个独特现象。
它犹如一个不祥的阴影，始终缠绕在国内社会的政治、经济、教育、文化，乃至于民众生计等几乎所有领域之中。它打断政治进程、消耗社会资源、侵蚀民族精神、削弱民众信心，对民族发展、社会进步和政治经济改革产生了恶性冲击。
这个现象是国内政治体制内在矛盾集聚演化导致的综合病症。正视这一现象的政治、经济、社会根源，是从根本上解决问题的前提。
一、国家与民众的相互关系：国内政治的一个新问题
「一管就死，一死就放，一放就乱，一乱就管」，这是对国内政治恶性循环整个过程的生动描述。
这一描述首先表明了一个关系，即国内政治的恶性循环是以中央政府为一方，以百姓民众为另一方的相互作用、相互制约的产物，是中央政策的不稳定性及社会心理素质严重失调的集中反映。
「管」与「放」体现了中央政策变化的不同方向；而「死」与「乱」则反映了在附属政策下民众或沉默无为，或「一窝蜂」慌忙急促的行为特征。
这一描述还表明，中央政策的变动直接制约了民众的特定行为方式及其后果，常常是对民众反应的反应。
国家与民众的相互关系，自国家诞生即成为政治管理所面临的重要课题。国家与民众的关系及相互作用，在很大程度上为其特有的政体形式所界定，体现于稳定的政治结构和政治过程之中。
国家政策的波动与民众行为的异常变化，在不同政体、不同时代背景下都是司空见惯的。然而，这一古老的问题在现实中却显出了它的独特性。
在国内这样一个高度中央集权的政治体制中，中央政府几乎拥有绝对的权力，为什么其政策反而为民众的行为所制约，甚至被迫改变方向？
如果说任何政体在特定历史条件下（如政治经济危机、领导变动等），政策发生变动或民众行为波动不稳乃是正常现象的话，为什么这种「一管就死，一放就乱」现象在中国却周期性地出现？五十年代「双百」方针提出前后的动荡即是其滥觞。
到了社会条件发生巨大变化的今天，这种恶性循环仍然持续不断，甚至愈演愈烈，其原因究竟在哪里呢？这一循环尽管在不同时期有不同的表现形式和特点，却贯穿了四十年来的国内政治生活，成为研究国内现实问题不可回避的一条主要线索。
政治现象的循环再生，依赖于导致这些现象的条件长期而又稳定地存在。国内政治「一管就死，一放就乱」的恶性循环，恰恰植根于国内现存政治体制四十年来的基本结构及其内在矛盾之中。
正基于此，我们对这一循环现象的分析，首先始于对国内政体基本结构的认识。
二、集权与责任：一个深刻的内在矛盾
高度集权是现代国内政体一个突出的特征。
在现代政治制度史上，国内集权程度之深、规模之大、范围之广、组织之严密是绝无仅有的，较之其他社会主义国家也有过之而无不及。
虽然在中央计划经济对物资分配的控制方面，中国较苏联稍微逊色，但国内政体对人的控制却远比苏联严格。
这一高度集权的特点，主要表现为：
1. 中央政府及其组织，承担了整个社会从政治经济到文化教育，从意识形态到生老病死等各个领域、各个环节的全面管理职能；
2. 为实施这些职能而建立起了庞大的行政管理系统，从中央到乡镇，层层叠叠、严密稳固；
3. 这一管理体系自上而下具有相应的集权结构，即在每一层次上只有一个中心，而缺乏制衡机制。
本文认为，高度集权的政治体制造成了政府权力与相应责任无法相称的内在矛盾；这些矛盾及其后果又集中反映到中央政府，迫使政府不断改变政策方向，不断被动地应对来自不同方向迫在眉睫的紧急局势。
在这一局势中，中央政策的不稳定性、不连贯性、不一致性，是不可避免的。这是导致政治循环的根本原因所在，也是高度集权所必然付出的代价。
现代中国的中央集权政体是特殊历史条件的产物。
历史悠久的中国政治文化与政治设施，为集权提供了肥沃的政治土壤；建国初期新生政权面临战后百废待兴的政治经济状况，国际社会的恶劣环境以及苏联模式的感召力，为这一新型的中央集权的产生起了催化作用；而gcd的军事组织形式，则为此提供了组织基础。
因此，gcd绝非偶然地选择了中央集权的政治体制， 以期 在短时间内集中人力、财力、物力从事大规模经济建设，加快实现工业化。
应当看到，这一选择对建国初期国民经济的恢复、第一个五年计划时期经济的发展，并在短期内形成一个相对独立的工业体系和国民经济体系，起到了直接的作用。
中央集权的另一个主要原因，还在于中央政府力图改善它与民众的关系。gcd的意识形态和中国革命走过的道路，使执政者与人民群众有着密切的关系。
在经济不发达、资源匮乏的历史条件下，中央集权为实现社会产品再分配、避免天灾人祸对人民群众生活的冲击提供了直接、迅速的组织反应渠道。
集权过程的一个突出特点，是在集中力量发展工业的同时解决人民生活的基本需求。例如，“组织起来”的一个重要考虑，是通过集中力量解决土改后贫困农民的生活问题。
现在，国家权力机构同时兼备社会福利功能，即是这一历史过程演变的结果。因此，中央政府集中权力的过程，同时也是它扩大其义务责任的过程。 在这个意义上，权力与责任是同一过程的两个不同侧面。
中央集权对社会资源及生活从生产、流通和分配诸过程的控制及管理，意味着它必须对附属于这些生产资料和社会资源之上的公民福利承担起责任。
中国四十年走过的道路即是如此：在国家不断将农业、重工业、轻工业、流通等领域纳入其计划管理体系网络的同时，对公民教育、就业、住房、医疗、生育、工资福利以及退休等各种需要，也一一挂上了统筹规划、集中管理的标签。
1958年迅速红遍全国的人民gong社的大旗，宣告了中国农业在历史上第一次归附在国家统一计划经济的麾下。从此，亿万农民在生活福利、资源分配与调节等方面的要求，也就必须由中央政府在道义上承担起来。
然而，历史并不是按理性的规定展开的。中央集权试图集中 资源发展生产力，并在此基础上改善人民生活的愿望，在随后的政治变动、计划失调等一系列问题影响下未能得以实现。
而中央集权的政治结构却越来越明显地暴露出其深刻的内在矛盾。它一方面表现为权力与责任内容上的不对称；另一方面表现为组织形式的不合理性。这些矛盾在五十年代中期即已初露端倪。
但是，历史条件的局限使得中央政府不仅没有从根本上解决这些矛盾，反而在采取应急对策的同时，加剧、恶化了这些矛盾。“一管就死，一放就乱”正是这些矛盾相互作用而形成的扭曲的社会表现形式。
中央集权的第一个内在矛盾，是中央政府的权力与其相应的责任的不对称。
政府掌握政治、经济、文化、教育诸大权于中央，这意味着它将各种社会资源置于自己的控制之下，承担起了全社会性再分配的责任。然而，这一责任是任何政府都无法合理实现的。
首先，从经济过程看，生产过程首先是一个生产技能、技术和资源的组合过程，自上而下的管理、物资调配无法应付生产过程诸因素的不断变化；其次，利益存在于个人或群体层次之上，在现代社会中，随着生产力的发展、劳动分工以及专业化的愈加细致，人们的价值观和利益也必然随之走向多元化。
一个高度集中的政体，无法同时满足这些不同利益集团及个人的要求。
中央集权的第二个内在矛盾，在于责任与组织形式的不对称。
庞大的中央集权，必须以庞大的行政管理机构来实施控制、管理与再分配的权力。各级地方政府，从省、市、县到基层单位的行政机构，都是这一行政体系的组成部分。
地方政府在集权体制中有着十分重要的特点：
（1）在集权制度中，各级地方政府在形式上必须听命于中央，其权力由中央政府授予。因此，向上负责是集权政治的一个结构性特征。
（2）各级地方政府的结构实际上是 中央政府的翻版。在一个行政区域中，地方政府（通过党的基层组织）享有至上的权力。
这样，各级地方政府在组织形式上满足了中央政府的要求，但无法实现中央集权相应承担的责任。单一的组织结构在形式上也不可能反映不同利益集团的要求。
因此，中央政府对公民承担的责任，常常只能以单通道的形式自上而下强加于社会。
三、失控和应急：中央集权的两个悖论
由于上述中央集权的内在矛盾，国家政权在实际管理运行中明显付出了沉重的代价。
这突出地表现在社会政治化、政治集中化、政治放大化这三个方面，同时还表现为各级管理层次失控，中央政府疲于应付各种始料未及的危机情况，无暇统筹兼顾、从容制订长期社会发展计划。
社会政治化是指社会不同阶层成员广泛地卷入政治过程，普遍关心和参与政治。
中央政府以庞大组织系统将全体公民包容在各种组织中，在资源短缺、各种矛盾接踵而生的情况下，“组织起来”成为实现资源转移、应对危机提供直接手段，也成为中央集权实现控制的需要。
社会政治化还有着深厚的社会基础。中央集权趋于以政治行政手段分配资源。国家政权本身就是一个庞大的社会财富再分配机构。
这样，不同社会组织和人民群众只能通过政治渠道实现其利益，民众的各种需求都必然反映到政治领域中。
在建国的四十年中，广泛发动群众参与大规模的政治性活动，成为中央政府实现其政治、经济诸目的基本形式之一，加剧了社会政治化倾向。 其结果是民众行为成为冲击力极强的政治力量。
政治的集中化是中央集权的另一个必然结果。
当中央政府将各种资源置于其控制之下时，它也就将自己放在了政治冲突的中心。不同地区、不同行业的利益集团及广大民众的生活所需，必须向中央政府及其代理机构索取。
因此，资源分配的冲突集中体现在国家与地方、国家与集体、国家与个人之间的矛盾。各种利益矛盾和政治冲突，直接指向中央政府。
这种局面犹如一场足球比赛，中央政府以一个守门员的角色出现。它对资源的垄断使其成为不同利益集团进攻的对象。而中央政府承担的义务迫使它不得不对对方踢出的每一个“球”作出反应。
不同阶层、不同团体因其利益各异，踢出不同角度、不同轨迹的“球”。中央政府在被动应对这些“球”的同时，必然表现出政策的多变性和不连贯性。
中央集权的第三个结果是政治的放大化。
地方政府体系在这一政治放大化过程中扮演了极为重要的角色。在形式和观念上，集权体制中的地方政府职能主要是贯彻中央政府的政策，保持地方政治、经济、社会各方面的稳定发展。
然而在现实中，地方偏离中央政策的倾向是不可避免的。随着行政链条的不断延长，中央政府的管理也不得不逐层由地方政府代理执行。
中国幅员辽阔，各地发展极不平衡，地方对中央政策不得不灵活执行，而中央政府也不得不默许这种偏离。
更为重要的是，任何政策无论如何严格、如何完备，都必须通过各级地方政府当权者的“理解”和“解释”才能发生作用。
也就是说，即使在理想情况下，中央政策也会因人们不同经验、意识和利益导致的不同理解而发生变形。
在这一政治结构中，地方权力的性质是中央集权形式的翻版，不存在其他权力机构的独立监督和有效制衡，这样，对中央政策的解释完全取决于执行者的水平甚至道德品质。
然而，地方 政府执行政策中的偏差并不能仅仅归咎于干部素质，其根本原因在于集权体制的结构中。在一个封闭的权力范围内，组织的衰败是不可避免的。
从根本上说，在如此广阔的领土上，中央集权欲对社会实现全面管理是不可行的。即使在某一个地区，地方政府的单一组织结构也不可能反映不同团体多层次的社会利益。
因此，社会矛盾和冲突必然以各种形式积累于社会的不同层次。地方政府在执行政策中引起的问题，作为政策执行者，地方政府是可以推卸责任的。
在强大的中央机制和统一观念的影响下，无论权力落实到哪个级别，中央政府都必须对这一权力引起的后果负责。
其结果是政治的放大化：政策的具体执行问题被放大到政策的总体问题；地方政府的问题放大为中央政府的问题；地方内部的矛盾放大为地方与中央的矛盾；局部的政治冲突放大为宏观的政治冲突。
基于以上结果，中央集权导致了两个悖论：
第一，权力集中与有效控制的悖论。
当中央集权范围愈广、规模愈大时，它愈须依赖各层地方政府的辅助，从而使得政策注入不同解释、不同实施的过程拉长；中央政府的有效管理却相应递减；
第二，权力与压力悖论。
在一个分权体制中，各级政府有独立的权力及其由此承担的责任。区域性矛盾冲突只能由区域性政府解决，其结果也只能在特定范围内产生影响。
而在中央集权体制中，“号令自中央出”，任何区域性矛盾冲突中央政府均可插手，那么区域性矛盾必然要反映到中央政府，并常常以与中央政府冲突的形式出现。
政治冲突被放大了，政治压力也随之膨胀。
当中央政府针对区域性矛盾采取对策时，又往往引起连锁反应，牵动其他地区。
因此，第一个悖论意味着中央集权的失控，而第二个悖论则表明中央政府随时处于接踵而来的各种矛盾冲突和危机的中心。
四、群众：一个被忽略的政治课题
在考察了中央政府在集权制度中的特点及矛盾后，我们现在讨论群众百姓（含基层干部）在这一体制中的位置及其行为方式。在以下的讨论中，我们特别要引入历史和社会心理这两个维度进行分析。
群众作为一种政治资源在中国政治舞台上一直起着重要的作用。但是，长期以来学术界对群众行为的认识和研究几乎是一个空白。
在政策制定和学术研究中，注意力常常集中于行政组织之上，而群众一方则被假定为与中央、集体利益是一致的。如果出现问题或冲突，也简单地归结为“教育”问题。这种倾向常常导致政策的实施受到始料不及的反作用。
一个基本事实是，群众不仅有其自身的利益诉求，而且群众内部也有极大的分化和演变。群众会以各种形式来表现其利益要求。
群众在中国政治体制中位置的结构特点表现为群众对国家政权的高度依赖及对决策过程和实施过程的无能为力，即使这些政策决定他们的切身利益也是如此。
这种依赖而又被排斥的状况对于群众来说造成了不稳定的环境条件。人们在适应这些环境条件时发展起了偏离正常渠道的行为方式，而这些行为方式往往又成为一种政治力量反过来冲击他们被排斥在外的政治进程。
在现代中国社会，群众对国家政权的依赖程度是我们都熟悉的。
一个工人的工资升降、儿女教育、住房条件、退休安排等基本生活需要，无不取决于国家的方针政策。
然而，尽管人民大众与中央政府的每项政策都息息相关，他们对中央政策的制定、实施却少有置喙机会。稳定的、经常性的反馈渠道几乎不存在。联结中央政府与人民大众唯一稳定的组织渠道是各级行政机构。
如上所述，任何行政体系都有自身利益。尤其是在对上负责和权力集中政治结构中，反映民众呼声与保持与上司关系比较起来，政府官员更看重后者。
撇开这些政治因素不谈，从纯客观的角度看，在任何地区、任何单位都有不同的利益集团，它们因利益要求不一致，提供的信息也不可能是一致的。
因此，这一组织渠道即使按我们设想的理想状态发挥功能，它的作用也只能把相互冲突的社会利益呈现在中央政府面前。
在一个市场经济主导的政体中，每项经济政策的制定与实施，如开发产品、价格、产品质量等，都是在每一个“政策”涉及者的参与下集体作出的，即生产者和消费者通过市场行为对市场的运行做出了自己的评价，引导市场发生相应的变动。
在这里，决策者、决策过程、实施过程和利益涉及者是紧密联系的。因此，信息的流通、反馈和决策过程是一致的。
而在中央集权条件下，决策与实施是通过行政机构完成的，民众往往处于被动适应中央政府政策的位置。
在社会进程缓慢且持续的时代，这种依赖性表现为稳定安全的环境，而在一个动荡的时代，这一依赖性则转变为不稳定的客观环境条件。
上面我们讨论到，中央集权导致的政治集中与放大效应，地方机构执行中的偏差，以行政组织为基础的不同利益集团，这些因素的相互作用意味着中央政府难以保持持续稳定的一贯政策。
在微观层次上，由于各地方政府的独立性和专权性，同一政策的执行，在不同地区、不同行业、不同单位甚至同一单位的不同领导手中，都可能会大相径庭。
中央政策与利益涉及者相脱离，对民众来说，这就意味着中央政策是不确定的。
这种不确定性还植根于长期以来中国持续不断的政治运动的历史过程中，政治运动是中央政府用以强化政治统治、缓冲资源短缺、扭转危机局势的一种政治手段。
在中央政府面临接踵而来的各种危机局面时，这种政治手段再次被强化，成为中国政治的一个基本形式。
这一过程的选择机制是政治性的，具有武断性和跳跃性，是非标准的，可以在一夜之间面目全非。这对于一个不断适应环境条件的个体来说代价极大，因为突变的政治风云直接破坏了个人业已形成的观念、经验和行为方式。
长期以来反反复复的政治运动，使人们的政治热情不断受到磨损。正是在这种特定的社会政治环境中，人们的社会心理素质受到了极大的损害。
然而，在不断的政治颠覆中，人们也慢慢发展起了适应这种环境的能力，以便保护自我，获得利益。消极主义和短期行为即是由此发展起来的行为方式。
消极主义是指人们对中央政策的不信任和保持一定距离的心理和行为。它的表现形式是对中央政策漠不关心、缄言不附或消极抵制。文ge中的追逃态度，近十几年来的信仰危机、失望情绪即属此类。
短期行为则是指人们为了实现近期利益而置长期利益于不顾，甚至以牺牲长期利益作为代价的行为方式，带有强烈的“投机”色彩。
这种行为方式在国内政治经济领域的各个层次均有充分表现：“政治运动员”见风使舵，左右逢源以谋其政治私利；某些干部行贿受贿而置政治前途于不顾；企业为牟取暴利而出售次品、废品甚至du品；企业家获得利润不是投入再生产而是分光吃光；各级政府竭力扩大本地区基本建设规模而危及国家整体利益，如此类，不胜枚举。
应当看到，无论是消极主义还是短期行为，都是在高度不稳定的客观环境中诱发的自我保护、自我满足利益的行为方式。
在这种环境条件下，人们对中央政府的稳定性产生怀疑，对社会政治进程丧失信心，他们只能或者与政策保持距离，或者把目光放在短期利益上。
因此，要改善人们的心理状态，消除极端主义和短期行为，任何措施如果只针对这些行为而不治理大环境，只能是治表不治本，甚至适得其反。
那么，民众的行为方式是怎样影响国内的政治进程，迫使国家政策由“管”到“放”，再由“放”到“管”的呢？
我们不难看到，这里的集权体制排斥了民众自我组织的可能性。因此，极端主义和短期行为都是在个体层次上发生的。
它们既可能是不同人因其经历遭遇不同而发展出不同方式，也可能是同一个人交换探讨的不同手段。
但是，这些毫无组织的个人行为在特定的中国政治条件下，必然表现为一股强大的政治力量。
第一，高度的中央集权将这些行为方式所反映的利益要求排除在正式组织渠道之外，因此在形式上这些行为方式必然表现为与中央的政策意图相悖。极端主义和短期行为表现了对中央的不信任甚至极端抵制；
第二，在高度集权的情况下，人们所面临的大政治环境是相同的，而环境的相同诱发了应对行为的一致性。因此，个人采取的对策在宏观上恰恰表现为民众整体上的同步性，呈现出没有组织的集体行为；
第三，恰恰由于这些行为的非组织性和盲目性，使得中央政府无法准确判断这股力量的潜在冲击力和方向。而这股力量必然要集中于表现对中央政策的压力上。在这种危机感的压力下，中央政府只能被迫改变政策方向，由放到收，或由收到放。
五、再看「一管就死、一放就乱」
在分别分析了国内政治体制，特别是中央政府和民众在其中的结构及相应的行为方式后，我们可以看到，「一管就死、一放就乱」是这一政治结构中，国家与民众相互作用、相互制约的必然产物。
在「管」的阶段，中央政府采取严格控制的政策。这种政策的两大支柱即政治运动和地方政府的相互作用，把管制推向了极端。
政治运动一次又一次地吞噬人们的信念、消磨人们的政治热情；地方政府在执行政策过程中的主观解释、层层加码的倾向，更加强了管制政策的压力和不可预测性。
「扣帽子」、「打棍子」即是这种高压政策的逼真描写。在这种情况下，人们只能采取沉默消极、谨小慎微的态度来保护自己。消极情绪盛行，整个社会缺乏活力和生气。
一管就死，正是这种一片死寂的状况。在一个高度政治化的社会中，人民群众政治热情的下降和消极抵制，对社会政治经济各个领域有极其不利的直接影响，减缓了社会生产力的发展。
而且这种「万马奔腾」的局面，对于执政的党和政府来说，也是一个无形的政治压力。这迫使中央政府不得不放弃严格控制的政策，以图扭转「管而死之」的社会状况。
在中央政府「科偏」的努力中，为了解除民众心中的阴影，常常大张旗鼓地宣传新政策，并探索鼓励措施，促使人们摆脱过去的行为方式，调动各方积极性。
因此，其政策具有「放」的特点，为人们提供了新的机会。然而当人们利用这些机会时，历史的阴影、过去的经验及缺乏稳定机制的政治结构，使人们对现行政策缺乏信心。
短期行为不可避免地成为人们探索的最佳行为方式。混乱状况逐渐显现出来。
短期行为表现出强烈的“投机性”，在宏观社会效果上看是不合理的。因此，短期行为造成的混乱局面使人们对中央现行政策的合理性产生怀疑。
在现行政策中无法获益甚至失去利益的社会群体，必然借此向中央政府施加压力。而混乱局面本身也是中央政府无法容忍的。因此，日益强大的政治压力和意料之外的混乱结果，迫使中央政府改弦易辙，从放松到管控。而人们在政治风浪中已经发展出了高度敏锐的观察力。
一旦风向不对，立刻销声匿迹，整个社会又回到了我们讨论的起点：中央政府的紧缩与社会的死寂状态。
科奈尔在为他的《短缺经济学》一书写的中文序言中告诫我们，当我们对某一社会环节进行深入分析把握的同时，通常会把这一环节与整个社会系统分离开来。
因此，当我们根据这一分析制定解决办法时，常常会引起整个社会系统的连锁反应，反而恶化了已经存在的问题。
“一管就死、一放就乱”这一现象是根植于广阔深厚的社会政治基础之上的。以上的分析只是从一个角度提出笔者的见解。对这一现象的深入研究和彻底解决，有待于我们对中国社会政治的再认识和整体性改革。
在本文的结尾，笔者想谈谈几点自己的研究心得。
第一，“一管就死、一放就乱”这一现象，植根于长期以来国内社会政治条件上。
解决这一问题也需要一个长期的社会政治变革才能实现。社会心理素质的重建、中央集权的政治结构的改革，都需要长期稳定和持续的演进过程才能实现。
任何急功近利、“大张旗鼓”的做法都可能恶化社会环境条件，对社会心理基础造成更大的损害。
第二，欲实现中央集权制度的改革，就必须有意识地培养社会内部的组织功能，逐步由政府的管理职能过渡到社会自身的组织管理功能。
在这个领域中，我们的研究还远远不够。新的改革方案，也应该对培育社会内部组织机制这一课题予以足够的重视。
第三，最为急迫的是，要改变长期以来社会矛盾冲突集中于中央这一状况。
因此，改革首先应该从政治学角度考察目前政治结构中的分权与分责、信息流通和决策渠道等问题，以分散风险、分散压力。
只有这样，中央政府才能摆脱对改革中不断出现的危机情况的被动反应，以及由此引起的政治压力，进而保持稳定的宏观政策，持续推动改革的深化发展。
▼点击下图，下单周雪光代表作
获取更多真深知灼见
热门跟贴