乡村治理现代化的中国道路与地方实践（笔谈）
编者按：乡村治理水平不但决定着乡村振兴战略的有序推进和农业农村现代化的发展质量，而且是国家治理体系和治理能力现代化的决定性变量，迫切需要把握全面现代化进程中乡村治理与人口结构、经济结构、利益结构、思想观念深刻变化的互动关系，从乡村公共职能、乡村公共决策、乡村公共服务三个层面，审视乡村社会公共需求的结构性矛盾：最迫切需要的供不应求与不是最迫切需要的供大于求，有效破解基层群众对公共资源配置和基本公共服务的需求表达困难和缺乏影响力的难点堵点，确保公共服务满足农民最迫切的需要，公共决策实现农民最广泛的参与，公共权力满足农民最根本的愿望。为回应时代命题，本刊组织了7位学者围绕乡村治理现代化的中国道路与地方实践进行了探讨，助力于理论研究与实践探索。
统合式治理:村社再组织化的一种途径
改革开放以来，中国农村推行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。前一阶段，这一体制主要通过“分”的一面，解放人民公社体制对农业生产经营和农村劳动力的束缚，促进农业生产率提高和农村劳动力转移就业，找到了解决当时乡村最根本问题即贫穷问题的有效途径。经过40多年，“分”的红利已经充分释放，“分”的不足也逐渐凸显出来，包括难以适应农业现代化需要、难以应对乡村公共物品供给及共同体建设等方面日益增长的需求等。如何在家庭承包经营责任制的基础上，更好地发挥“统”的作用，成为当前农村改革发展实践中值得探索的一个重大课题。
本文以太行山腹地河北省L村为例，揭示全面推进乡村振兴大背景下，基于国家相关政策措施及地方党委政府的引导，农村所浮现出的“由分到统”再组织化新趋势，并简要触及其内在逻辑。
一、案例介绍
L村拥有耕地9872亩，其中水浇地7125亩，属于农业大村。2023年，全村共649户2413人，其中中共党员77名。该村一直有崇军、尚军、拥军的优良传统，村中现有退役军人52人，其中退役军人党员26人。跟其他很多村庄一样，L村长期面临产业单一、经营分散、公共事务无人管、群众动员难度大等问题。为突破这种局面，上级党委立足L村“退役军人多、退役军人党员多”的村情，将建强基层党组织作为突破口，将选育兵支书、打造老兵支部作为建强基层党组织的抓手，培养并鼓励退役军人党员参加2021年村党支部换届竞选。经“两推一选”选举程序，5名有威望、有魄力、有干劲的退役军人党员组成村党支部，当地形象地称为“老兵支部”。
老兵支部从四个方面推进该村发展并取得突出成效。一是规范支部建设，推进“四化一评”。包括：组织建设精细化；日常管理制度化；党员培训多样化；强化年终考评。二是聚焦产业发展。2021年村“两委”班子联合7名退伍军人党员共同创办退役军人创新创业产业园，同时注册成立种植专业合作社，在村庄内部实行“党支部+龙头企业+合作社+农户”的联农带农模式，通过支部领办和党员带头带动群众参与，最终达到资源共享，促进农户与村集体经济共同发展。三是改善社区管理与服务。推行“党建+排班制”模式，将全村划分为12个排、36个班，每排50户左右，每班15户左右，班、排领导人由党员、退伍军人、村民代表担任，将党小组设在班、排。各班长、排长每月入户遍访，及时收集、排查、解决村民的急事、难事、烦心事，全方位、全天候服务群众。四是做好文化传承与思想引领。以当地非物质文化遗产皮影戏为载体，推进传统文化、红色文化、军旅文化相融合，丰富村民精神生活，提升其政治觉悟。至2023年底，老兵支部已经成功带领L村实现基层党建、经济发展、社会文化建设等方面翻天覆地的变化，全村呈现出紧密型共同体的崭新风貌。
二、案例背后的农村发展大势
如何认识L村在老兵支部带领下发生的深刻变化？笔者认为需结合中国农村当前三方面的大趋势、大格局来看。一是农村人口变化趋势。在农村土地集体所有制基础上，很多村庄未来将以老年人等脆弱人群为主，青壮年在外务工，学龄儿童在外上学。老年群体对养老和社会交往、文化生活等方面的需求将日益凸显，但他们投身农业现代化的能力非常有限。二是农业农村发展趋势。在推动高质量发展宏观背景下，推动提高农业生产效率、保护生态环境，增强保障粮食安全、生态安全、文化传承等方面功能将显得越来越重要。这些主要靠新型经营主体、基层组织和国家投入来解决。三是国家对“三农”工作的重视程度。国家把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，将“三农”工作作为社会稳定和国家安全的基石，投入大量资源，缩小城乡差距，推进共同富裕。
在这种大趋势大格局下，缺乏有效统合机制的家庭承包经营制度很难适应推进乡村振兴和农业农村现代化的需要。
三、治理资源视角下的再组织化模式
L村案例的重要价值在于，它揭示了农村发展新形势新格局下村社有效统合和再组织化的典型模式。这是一种可成功整合各类治理资源因而具有较强内生动力的治理模式。
村社治理资源主要包括土地、资金、人才和合法性。农村土地在空间上不可移动，也难以增加数量，土地资源的经济价值主要受其相关权属的可交易性及市场需求影响。农村发展资金主要来源于政府和市场，其中基础设施、公共服务等方面资金主要依赖公共财政。村社治理人才（村“两委”及相关公共治理人才）主要来源于具有较丰富人力资源的村社居民（如返乡创业人员、退伍军人、返乡大学生等），其供给取决于村社治理岗位的吸引力，包括政治地位、成就感、收入等。合法性包括两方面含义，一是国家认可与支持，主要是须与中国特色社会主义政治体制和国家治理体制相一致，这是国家层面的合法性；二是村社居民的认同，这是社会层面的合法性。
村社治理资源从哪里来？有多少？这些问题的答案大致决定了村社治理的发展方向。从前述三方面大趋势可见，我国大多数村社未来治理资源的首要来源是国家，包括合法性、财政资金、农村集体土地产权制度安排等（这里将少数集体经济比较发达的村社排除在讨论之外）。国家提供资源的方式具有自上而下、行政化、统一性等特征，并通常伴随着相应的绩效评价。由此观之，L村找到了三大趋势下中国农村村社治理的有效途径，因为它较好地嵌入自上而下、行政化、统一性国家治理机制，能够有效对接未来村社治理资源供给的主渠道。笔者把这种治理模式称之为“统合式治理”，即以丰富的治理资源为支撑，在自上而下资源供给及绩效评价机制下，由具有较强行为能力的村“两委”（治理团队）将村社政治、经济、社会、文化等各方面事务统一起来，面向以老年人为主体的村社居民提供全方位服务并实施一体化治理。这是适应中国国家治理体制和农村变动趋势的一种再组织化的典型模式，随着时间的推移将会以各种具体形态出现于神州大地。在这种模式的未来实践中，保障并发挥好村社居民的主体地位和能动性将是需要着力完成的一个重要任务，也是其长期成功运行的关键。
（作者单位：华中师范大学乡村振兴研究院；乡村发现转自：《乡村治理评论》2024年1期）
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