2024年7月1日开始施行的新修订后的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）对公司中的董事会审计委员会和监事会作了“二选一”的规定（不包括规模较小或者股东人数较少的公司，此类公司可以既不设董事会，也不设监事会），即《公司法》第六十九条和第一百二十一条的规定：有限责任公司、股份有限公司“可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”以及第七十六条和第一百三十条的规定：有限责任公司、股份有限公司“设监事会”，本法第六十九条、第一百二十一条“另有规定的除外”。按此规定，设置了董事会审计委员会（以下简称审计委员会）的公司就不能再设监事会，由审计委员会行使《公司法》规定的监事会职权。这就引出了这样一系列问题：这种“二选一”特别是以审计委员会取代监事会的做法是否合理？在审计委员会和监事会之间应当如何选择？审计委员会能否履行好监事会的全部职责？这一制度还应当做哪些改进？我们究竟应当如何来看待监督问题及如何把握监督的“度”？
监事会（监事）的监督效果为什么不好？
全球实行“平行二元制”的国家和地区除中国大陆外，主要有日本、韩国和我国台湾地区。在这些国家和地区，监事会（监事）制度一直广受诟病，也一直在不断地进行调整。这一点，我们从前面公司监督制度的起源和发展特别是监事会（监事）制度在日本自1890年以来和我国自1904年以来的演变史就看得比较清楚。
当所有权与控制权（经营权）分离的公司出现的时候，公司股东除了选出董事来管理公司外，他们还需要对公司进行监督，而监督的最重要内容就是查账，也即审计（为便于表述，以下统称审计）。因此，荷兰东印度公司就有主要负责查账的监察委员会和财务委员会，英国则有主要负责审计的审计人。我国1904年《钦定大清商律-公司律》规定公司设查账人，1914年《公司条例》改为设监察人，尽管名称有变化，职权也更大，但最重要的职责还是从财务方面入手进行监督，也可称为审计。日本早期的监察人也基本上是如此。
因为这种监督制度总是达不到理想的效果，就需要不断进行修改。关于影响监事会（监事）制度效果的原因，主要的有下列几种，监事会（监事）制度也就一直在围绕着下列问题进行修改。
一是监事的专业性。这些早期的查账人、监察人基本上都是从股东中选任，这个比较好理解，因为理论上股东应当关心自己在公司中的利益，做查账人、监察人也是参与公司事务。但后来都陆续取消了从股东中选任的要求，其原因，首先是股东中选任的查账人、监察人往往专业性不足，要提高专业性，就需要打破从股东中选任的限制。其次是被选为查账人、监察人的小股东未必一定关心公司的利益，他们也可能与被监督者沆瀣一气。前述我国民国时期对监察人的负面评价就说明了这些问题。解决专业性问题还有两项措施，即在相关法律中对监事的专业资格提出要求，并聘请职业会计师进行审计。
二是监事的独立性。独立性是影响监督效果的一个重要因素，因此，日本1993年和2001年两次修法，引入外部监事，提高其独立性要求，并提高其比例，增加监事人数，都是为了强化监事会（监事）的独立性。一般来说，有外部监事要好于只有内部监事。总体上看，日本大公司有外部监事的监督效果，要好于我国只有内部监事的监督效果。内部监事都是企业的员工，他们能否做监事、他们的薪酬待遇等很多方面往往都受制于被监督者，让他们毫无顾虑地监督被监督者不符合情理。
专业性和独立性是最重要的两个因素。注册会计师因为兼具专业性和独立性，由注册会计师对公司进行审计的制度已被全球大部分国家和地区引入，效果远远好于监事自己查账。我国的央企在实行外派监事会时，因为监事会的级别高，且其外派监事都是专职的外部人员，监督效果明显好于内部监事会。
三是监事的职权大小。有人认为监事会（监事）作用不好是法律赋予的权力不够，于是相关法律的修改就强化监事会（监事）的职权，强化对监事会（监事）的履职保障。但效果并不明显，因为实际上主要问题不是法律赋予的权力不够，而是由于多种原因，监事会（监事）不能充分地行使法律所赋予的权力。
四是监事的时间和精力。有人认为监事会（监事）作用不好是因为监事都是兼职的，没有足够的时间和精力来履行监督职责，于是日本在1981年修法时强制要求大公司设常勤监事。有常勤监事应当好于没有常勤监事，因为常勤监事的日常工作就是监督，每天上班都要做与监督有关的工作，一般是会有效果的；但因为他是公司雇员且人数极少，其效果很可能不如内部审计。
五是预算约束。从相关国家和地区的法律上看，监事会（监事）履行职责的费用只要是合理的，不论多少都由公司承担，从这一点上看，预算不是问题。但是在实际工作中，由于多种原因，监事会（监事）会自觉地将监督活动控制在一个自认为适当的范围内。例如，按照相关法律规定，监事会（监事）有权聘请专业机构（注册会计师、律师等）协助工作，但除非已经发现有重大问题线索，监事会（监事）一般不会聘请专业机构协助自己进行日常监督工作，因为这样做会较多地增加监督成本，大概率不符合公司的整体利益。
六是对监事的激励和约束机制。约束机制实际上是有的，如果公司出现重大违法违规问题，负有监督责任的监事很可能要承担法律责任。激励机制基本上没有，原因是很难找到对监事的合理的激励方式。
针对上述问题，实行“平行二元制”的国家和地区一直在对监事会（监事）制度进行不断修改，有的修改实际上是在来回反复。到现在，在这个框架内能改的基本上都改了，可以说是改无可改了。
审计委员会的起源与发展
要说审计委员会的起源，就不得不说独立董事。独立董事在美国一般称为外部董事。由于对外部董事有独立性方面的要求，在美国也经常被称为独立董事，我国一般把它翻译为独立董事。最早提出董事独立性要求的，是美国《1940年投资公司法》，要求投资公司董事会中须有40%的独立人士，这被视为独立董事的起源。
审计委员会的概念源自纽约证券交易所1938年对迈克森·罗宾逊药材公司财务造假事件的报告。该报告提出，在切实可行的情况下，由外部董事组成的董事会特别委员会来选择审计师似乎是可取的。1940年，美国证监会建议由独立的外部董事例如审计委员会任命审计师和协商有关审计事宜。1967年，美国注册会计师协会建议所有的股份公司必须设立由非执行董事组成的审计委员会。1977年，经美国证监会批准，纽约证券交易所发布了一项新条例，要求美国的上市公司在不迟于1978年6月30日前，设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会。“独立”的要求是不得与管理层有任何可能会影响他们作为委员会成员独立判断的关系。美国证监会将独立董事界定为与公司没有重大关系的董事。所谓没有“重大关系”是指：不是公司以前的执行董事，并且与公司没有职业上的关系；不是一个重要的消费者或供应商；不是以个人关系为基础而被推荐或任命的；与任何执行董事没有密切的私人关系；不具有大额的股份或代表任何重要的股东等。
美国2002年出台的《萨班斯-奥克斯利法案》301条款要求上市公司必须设立审计委员会，审计委员会应完全由独立董事组成。该法案将“独立”界定为，除了作为审计委员会、董事会或其他董事会下设委员会成员外，不能接受公司的咨询费、顾问费或其他报酬，也不能是公司及其下属机构的关联人员。
我国从1997年开始引入独立董事制度。2001年在上市公司中全面强制实行独立董事制度，并要求独立董事中至少包括一名会计专业人士；如果上市公司董事会下设薪酬、审计、提名等委员会的，独立董事应当在委员会成员中占有二分之一以上的比例。2002年1月发布的《上市公司治理准则》规定上市公司董事会可以设立审计委员会，其中独立董事应占多数并担任召集人，且至少应有一名独立董事是会计专业人士。2018年9月发布的修订后的《上市公司治理准则》将审计委员会确定为上市公司必设机构，要求审计委员会中独立董事占多数并担任召集人，且召集人应当为会计专业人士。2023年4月发布的《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》明确审计委员会成员全部由外部董事组成且独立董事占多数。
目前，在全球范围内，在大的股份有限公司特别是上市公司董事会设置独立董事和审计委员会已经成为一种趋势，在实行“一元制”的国家和地区自不必说，在实行“二元制”的国家和地区（如中国、日本、韩国）包括实行“双层制”（如德国）的公司中也很普遍。
之所以成为趋势，是因为对公司的监督，主要是财务监督。纵观全球各国发生的重大公司丑闻，基本上都是财务丑闻或与财务会计有关。例如美国安然公司案、世通公司案、泰科公司案、南方保健公司案、房地美公司案、美国国际集团公司案、雷曼兄弟公司案、施乐公司案、环球电讯公司案、废品管理公司案、阳光公司案和早期的麦克森·罗宾斯公司案，日本的日债银事件、伊藤万事件、奥林巴斯公司案、东芝公司案，我国的银广夏公司案、蓝田公司案、科龙公司案、康美药业公司案、瑞幸咖啡公司案、恒大地产公司案等，都是财务造假或与财务会计有重要关系。而对于财务监督，由于审计委员会的独立性、专业性，以及法律法规赋予它的职责，审计委员会比监事会更有优势。
监事会（监事）为什么可以被取代？
如前所述，无论是目前实行“一元制”还是“二元制”的国家，在专事审计（查账）的注册会计师出现之前，都要设置负责查账监督的机构。因为查账监督是必须要做的，这个时候，没有人会怀疑这种负责审计（查账）的机构应不应该设置。注册会计师出现之后，由于其既专业又独立，查账监督的工作就交给注册会计师了。如前文所述，在上世纪20年代，英美德法各国公司已是“监察人以会计师为其髓”。我国于1929年确立了注册会计师对除无限公司之外的所有公司的强制审计制度。英国1948年《公司法》直接要求审计人必须是特许会计师。因为监事会（监事）的监督工作主要是通过审计来进行，在实行“平行二元制”的公司，当审计工作交给注册会计师去做以后，专事监督的监事会（监事）的重要性就大幅下降了。
美国20世纪20年代起搞内部控制体系，1941年起现代内部审计又在美国快速发展。此后，内部控制和内部审计在全球逐步推广，到现在已经非常普及。在很多国家和地区的大公司，内部控制和内部审计实际上是在强制实行。例如在我国，1984年起国家在国有大中型企业中推行内部审计制度，1985年国务院要求所有国有中大型企业中都要实行内部审计制度；2008年6月，五部委联合发布适用于大中型企业的《企业内部控制基本规范》，自2009年7月1日起在上市公司范围内施行。在我国上市公司中，内部控制和内部审计是不能没有的。日本从1949年起引进了内部审计制度，2002年起强制要求“一元制”结构的股份有限公司要按照日本法务省令的规定构建内部控制体系。日本2005公司法进一步规定，只要是大公司就有义务构建内部控制体系。在内部控制体系的构建中，不设监事会（监事）的公司可以像美国那样设计内部控制体系，而设监事会（监事）的公司可以让监事会（监事）成为内部控制体系上的一环。由于内部控制和内部审计本身就是监督工作，与监事会的监督工作在很多方面是重叠的。例如，在有内部审计的情况下，监事会（监事）是否还有必要与内部审计一样去查账？而且，内部控制和内部审计工作都是由董事会负责管理的，这又让监事会的重要性下降了很多。
当代全球公司治理的发展趋势是更加重视董事会的监督，董事会中独立董事的比例越来越高。在此次《公司法》修订之前，我国上市公司中，独立董事和审计委员会就是强制设置的，而且明确董事会要对财务、经理层的提名、薪酬等事项进行监督。在这种情况下，监事会（监事）的重要性又打了很大折扣。
此外，全球公司的经理层都是由董事会聘任和解聘，其薪酬也由董事会决定，董事会自然要对经理层进行监督考核。在“平行二元制”的公司，理论上是董事会和监事会（监事）对经理层实行双重监督，即使没有监事会（监事）的监督，仍然还有董事会的监督。
由于以上原因，再加上前面所述监事会（监事）制度一直广受诟病但已经改无可改了，监事会（监事）制度就成了可以被取代的“鸡肋”。
因此，韩国、日本分别于1999年和2002年引进了“一元制”及独立董事、董事会专门委员会制度，强制实行“二选一”。我国此次公司法修订关于“二选一”的规定，基本上与日本、韩国的做法一致。
如前所述，监事会（监事）制度可以被取代的主要原因是由于公司治理实践的发展，让这一制度变得比较尴尬，并不是它完全不能发挥作用。假定监事会（监事）每年都另外聘请注册会计师、律师等大量专业机构，独立地对公司财务、业务进行全面审计和检查，那些财务造假等恶性案件大概率是能够被发现的。但是，现实中监事们不会这样做。一方面，监事本人很多方面受制于股东、董事、经理层，这样做无疑会得罪他们；另一方面，这样做监督作用是发挥了，但无疑会不适当地大幅加大监督成本。
选监事会还是选审计委员会
既然是“二选一”，那么就有一个问题，是选监事会呢？还是选审计委员会？
从前面的分析看，对公司的监督主要是财务监督，就财务监督而言，审计委员会比监事会更有优势。
至于具体到每一家公司，需要根据公司的具体情况来确定。对于有限责任公司，如何设置主要取决于公司的实际情况和股东的意愿。如果公司股东倾向于少设置机构，倾向于把权力集中于董事会，或者董事会对财务监督更专业，则可以选择在董事会设审计委员会；如果倾向于权力适当分散，或者公司股东较多董事会席位有限需要把一些股东安排到监事会，或者监事人选对财务监督更专业，则可以选择设监事会。
还有一个因素也需要考虑，新《公司法》规定，职工人数在300人以上的公司，职工董事和职工监事至少要设一种。对于这一类较大的公司，如果不想设职工董事，就必须设职工监事，只能设监事会，也就不能再设审计委员会；如果不设监事会，就必须设职工董事。一般来说，职工与经理层的关系往往比与股东的关系更近，设职工董事相对有利于经理层对公司的控制，而不利于股东特别是中小股东。
对于上市公司，目前虽然还没有出台具体的规定，但大概率没有太多的选择余地，也就是监管层一般会强制要求上市公司设审计委员会而不设监事会。这首先是因为我们前面讨论过的，设审计委员会是全球范围内的大趋势，审计委员会比监事会更有优势。其次是因为目前上市公司审计委员会已经承担了很多的职责，且这些职责大部分也是董事会的职责（很多事项审计委员会审议通过后要报董事会审议通过），无法转移给监事会。此外，现有制度中涉及审计委员会的事项很多，取消审计委员会对现有制度体系的影响极大，而取消监事会的影响就小得多。
对于非上市的股份有限公司的，因为其中大部分是准备上市的，应当选择设审计委员会。
审计委员会能否履行好监事会的职责？
选择设置审计委员后，将由审计委员代行监事会职责。《公司法》规定的监事会职权包括：“（一）检查公司财务；（二）对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出解任的建议；（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（四）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；（五）向股东会会议提出提案；（六）依照本法第一百八十九条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼；（七）公司章程规定的其他职权。”
这些职责中，第（一）项检查公司财务与审计委员会的监督方向是一致的，由审计委员会来做没有问题。问题是审计委员会成员都是兼职的，且人数很少，他们不可能自己亲自去检查公司财务。除了目前担任定期报告审计的注册会计师审计外，审计委员会是否需要另外聘请注册会计师检查公司财务？这一点需要有关部门明确。如果审计委员会另外聘请注册会计师对公司财务进行全面的检查，相信那些财务造假的问题绝大部分都能查出来，但这个成本会比目前的定期报告审计成本大得多。如果审计委员会仅仅是依靠目前的定期报告审计，这就与审计委员会过去所做的没有区别，所谓履行监事会职责“检查公司财务”就是空的。如果审计委员会不另外聘请注册会计师对公司财务进行全面的检查，等于没有履行“检查公司财务”的监事会职责，将来如果发现财务造假等舞弊问题，审计委员会成员要不要承担责任？
第（二）（三）项对董事、高管的监督职责中，如果审计委员会发现了问题，提出解任的建议、要求予以纠正都不难做到，难度在于如何发现问题。如前所述，审计委员会主要是一个监督财务的机构，在他们法定的财务监督工作中有可能会发现董事、高管的问题，但如果要对董事、高管进行全面监督可能就不是他们可以胜任的了。另外，在对董事的监督中，审计委员会成员按理也应当接受监督，那么是审计委员会内部几个成员相互监督好呢，还是接受全体董事的监督好呢？显然是后者。因此，对董事、高管的监督应当是董事会的责任，不应该只由审计委员会来承担。
第（四）（五）（六）项都是些程序性的职责，法律授权给审计委员会，由审计委员会来做都没有问题。
审计委员会取代监事会后，是否能够比原来设监事会时候的监督效果更好呢？不一定。如前所述，监事会被取代，是因为在设有审计委员会的情况下，它的职能与审计委员会等机构的职能重叠，地位比较尴尬，从成本效益原则出发，它没有太大存在的必要，而不是说取消监事会后监督效果会更好。如果我们前面所说的审计委员会另外聘请注册会计师对公司财务进行全面检查的假定不成立，如果审计委员会在原有职责内的工作没有重大改进，就不要对审计委员会取代监事会后的监督效果有太高期待。
此外，我国的审计委员会制度与它所依赖的独立董事制度还有不少需要改进的地方。例如，在审计委员会的组成上，美国等国家要求审计委员会全部由独立董事组成，而我国上市公司只要求审计委员会成员应当为不在上市公司担任高级管理人员的董事，其中独立董事应当过半数。在独立董事于董事会中的人数比例上，美国等国家要求独立董事在董事会中占多数，而实际上占比更高，很多大公司董事会中除了CEO，其他董事都是独立（外部）董事；在德国的监督委员会中，除了职工（工会）委员和管理委员会主席外，其他委员都是外部的（且有独立性要求）；而我国上市公司只要求独立董事占董事会成员的比例不得低于三分之一。美国等国家大公司的董事长大部分由外部董事担任，除了主持董事会，很少直接干预公司的工作；而我国上市公司董事长绝大部分是内部董事、控股股东或其代表，董事长对公司的控制力很强。还有一个十分重要的问题，就是我国上市公司的独立董事不论形式上由谁提名、由谁选举，实质上绝大部分独立董事的选任都是由控股股东和管理层控制的。此外，我国的独立董事还没有自己的自律组织，缺乏自律管理。这些问题对独立董事及审计委员会作用的发挥影响较大。关于这些问题及其解决办法，本人的多篇文章中讨论过，这里不再赘述。
合理的监督应当遵循成本效益原则
监督是必要的，但监督也是有成本的。合理的监督应当遵循成本效益原则，即在设计监督制度时，须权衡监督的成本与预期效益，以合理的成本达到相对最优的监督效果。
监督的成本与效果同样遵守边际效益递减规律，当我们从无到有建立监督制度时，收效是明显的；当我们适当加大监督的投入时，也能收到较好的效果；但当监督的投入加大到一定的程度，继续加大投入时，所得到的收益会小于投入的成本，这个时候就不能再加大监督的投入了。因此，监督制度的设计，一定要把握好“度”，过度监督会降低公司的整体收益，损害股东利益。
就公司监督来说，监督的成本包括两个方面。一方面是监督工作本身的花费，如监督机构的开销、聘请注册会计师、律师等专业机构的费用；另一方面是监督工作对企业正常经营活动影响的成本。对企业正常经营活动影响的成本又包括两个方面，一方面是配合监督检查、调查的成本；另一方面是被监督者为了免责而降低效率的成本和保守经营而失去的机会成本。在大规模监督的情况下，必须对监督者进行监督，对他们的工作绩效进行考核。监督者为了自己的工作绩效，会倾向于多找问题，倾向于“吹毛求疵”，把许多本来不是问题的事项都作为问题。被监督者为了免责，就会谨小慎微，大事小事都反复上会研究，久议不决，效率下降；对经营活动，倾向于保守，多一事不如少一事，失去很多商业机会。这些，都会严重影响正常的经营活动。大量重复的、苛刻的监督，对企业效益的影响可能会远远大于监督工作本身的成本，远远大于它所能取得的收益。这样的监督可以较多地发现企业经营中的各种不当问题或疑似不当的问题，但把企业竞争力搞下降了，甚至把企业搞死了，这样的监督有何意义呢？
如前所述，无论是审计委员会还是监事会，如果另外聘请注册会计师、律师等专业机构对公司财务和业务进行全面的检查，违法违规问题应该绝大部分都能查出来。假定全国5300多家上市公司都这么做，可以防止每年出现那么几家或十几家公司财务造假等违法违规问题，这样做是否值得？也就是说，发挥监督作用并不难，难的是在一定约束条件下发挥好监督作用。因此，正常情况下，不可能通过某个机构监督住公司的所有问题。
在监督方面，我们需要纠正一个根深蒂固的认识误区，就是希望通过监督来发现或避免所有的违法违规等不当问题。这实际上既无可能也无必要。首先，即使大量投入监督力量，就算“人盯人”，也不可能发现或避免所有的问题。其次，就是如何对监督者进行监督。监督工作做得好坏，是很难进行量化考核的。有些机构对监督者按照发现问题多少、金额大小进行考核，甚至按金额大小计算报酬，促使这些监督者泛化问题、放大问题，甚至制造冤假错案。这样的监督，其成本会远大于收益。
防止违法违规，除了公司内部监督外，还应当有许多机制。比如公司的选人用人机制和激励机制，行政执法、民事追责、刑事打击的追责惩罚机制，奖励举报者机制等。前述日本在1993年后股东代表诉讼剧增，就很好地遏制了公司的违法违规问题。在国外成熟资本市场上，做空机制是净化资本市场的重要机制，很多著名的财务造假案就是由做空机构揭露出来的。当然，我国目前的资本市场暂时还不适合引进做空机制，但从资本市场的长远发展来看，没有做空机制的市场不会是一个长期健康的市场。
在追责惩罚机制上，还是要强调严格区分故意违法者和监督者的责任，精准追责，过罚相当。对故意违法者，就是要提高他们的违法成本，起到震慑作用，让所有人都不敢违法，而不是让违法成为有利可图的生意。对监督者，则应实事求是地认定他们的责任，不能太过苛刻。界定监督者的责任，主要看两个方面：一是看他长期以来是否按照相关要求完成了规定的监督工作，该做的是否做了；二是就所发现的问题，看监督者在当时的各种主客观条件下，是否尽到了责任，是否有重大疏漏，而不是只要监督者没有发现问题就倒推他未勤勉尽责。对于注册会计师、律师等专业机构的意见，如果监督者履行了他应当履行的监督职责，没有发现不可信赖的问题，就应当可以合理信赖。如果不能合理信赖，如果一概不能以信赖专业机构的意见作为界定监督者责任的依据，为什么需要注册会计师、律师等专业机构的意见？
总之，我国的公司治理制度特别是上市公司的治理制度和相关法律法规及执法司法活动，还有许多需要改进的地方，改革仍然在路上。
作者系中国上市公司协会学术顾问委员会委员、独立董事专业委员会委员，北京交通大学经管学院兼职教授，北京上市公司协会原秘书长，中国铁建原董秘、新闻发言人
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