核心提示：建立健全公共数据资源开发利用制度、规则，有利于统筹发展和安全，兼顾效率与公平，实现公共数据规范、高效流通、使用。
作者|李晓楠
责编|薛应军
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公共数据作为国家重要的基础性战略资源，加快其开发利用可以充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应，促进经济社会发展。党的二十届三中全会提出，“培育全国一体化技术和数据市场”“推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系”。2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》提出，深化数据要素配置改革，扩大公共数据资源供给。法治作为维护社会稳定、保障公民权利、促进经济发展和实现国家长治久安的关键，在公共数据资源开发利用中起着压舱石和助推器的双重作用。建立健全公共数据资源开发利用制度规则，贯彻新发展理念，有利于统筹发展和安全，兼顾效率与公平，实现公共数据规范、高效流通、使用。
公共数据资源开发利用面临的法治挑战
首先，公共数据的权属界定面临挑战。从概念上看，公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。但公共数据的权属主体呈现出极大的复杂性，政府部门是公共数据生产和管理的主体，公共服务机构是公共数据积累的载体，公民个人是公共数据的原始提供者。这使得如何将数据所有权、使用权、加工权、收益权妥当地在不同主体间进行分配面临诸多挑战。此外，公共数据权属价值具有高度的动态性，数据价值随着技术进步而不断变化，数据的组合和重构可以创造新的价值，这又进一步模糊了公共数据的权属边界。目前，我国法律规范尚未对公共数据的产权归属作出明确规定，政府、企业和公众等主体的权利边界尚不明确，值得思考。
其次，公共数据开发利用的 边界有待进一步厘清。随着大数据技术的发展，公共数据的开发利用边界日益模糊。在公共数据开发利用过程中，个人隐私保护是首要考虑因素。但当前个人信息的去标识化和匿名化技术存在很大的局限性，大数据分析可能重构个人信息，这使得公共数据资源开发利用的个人信息保护边界存在不确定性。同时，公共数据的开发利用需要明确使用的合法性边界，包括明确数据使用的正当目的、规范数据使用的授权机制、防止数据滥用等，在主体多元、开发利用模式多元的情况下，如何确保公共数据开发利用保持在法律的边界内还需进一步探索。此外，公共数据开发利用涉及复杂的伦理问题，包括数字技术公平性、数据使用的社会价值判断、技术中立与价值导向的平衡等，构成伦理边界的把控难题。
最后，公共数据开发利用的安全监管面临挑战。公共数据安全已成为国家安全的重要组成部分。当前，公共数据在开发利用过程中面临网络攻击和数据泄露、 非法买卖、数据篡改和伪造等安全风险。同时，传统监管模式难以有效应对公共数据开发利用的复杂性：一是监管技术的滞后性。无论是公共数据共享，还是公共 数据开放与授权运营，在模式上无不表现为网络化、数字化、智能化特征，这要求安全监管部门从传统的更多依赖“人防”转向更多依赖“技防”。二是责任界定的复杂性。公共数据开放利用安全事件的责任认定面临诸多挑战，包括多主体参与下的责任分配、因果关系认定、损失评估机制和赔偿机制等。
公共数据资源开发利用的法治原则
首先，坚持公共数据的“公共”属性。公共数据本质上具有公共资源属性，这决定了其开发利用必须坚持公共利益优先原则。一方面，要确保公共数据的开放获取，强调数据的公共性和社会价值，防止数据资源过度市场化，保障社会各界平等使用的权利。此外，要防止公共数据被少数主体垄断，避免形成数据垄断。另一方面，在公共数据开发利用中要平衡个人利益和社会整体利益，促进数据资源的社会再分配，推动数据赋能公共服务。法律制度设计应当充分体现这一原则，最大限度发挥公共数据的社会价值。
其次，坚持公共数据开发利用的公平性。公平性是公共数据开发利用的基本原则。这要求在数据开放、共享、交易等环节建立公平公正的规则体系。一要确保数据获取机会的公平。包括保障不同主体的数据获取机会、防止数据资源的垄断、建立包容性的数据生态系统。二要建立公平的公共数据开发利用规则。包括制定公正的数据使用规 则、建立透明的数据授权机制、消除数据使用的不合理壁垒。三要防止利用公共数据形成不正当竞争。只有建立在公平公正基础上的公共数据开发利用，才能促进数据要素市场健康发展。
最后，坚持公共数据开发利用的安全性。安全是公共数据开发利用的底线。这就要求建立全方位的数据安全保障体系，包括技术安全、管理安全和制度安全。要特别注重个人隐私保护，确保敏感信息不被泄露；要防范数据安全风险，建立风险预警和应急机制，保护关键数据基础设施；要加强数据全生命周期的安全管理，覆盖数据采集、存储、传输、使用全链条，建立动态、持续的安全评估机制，推动安全技术创新。
公共数据资源开发利用的制度建设
首先，完善公共数据资源管理制度。推动公共数据“国家所有”，兼顾个人数据权益、市场主体投入回报的利益分配。明确公共数据的范围和分类标准，建立统一的数据目录体系。制定差异化的数据开放策略，对于一般公共数据资源，在保证隐私信息脱敏的前提下，做到尽可能最大限度开放，对于涉及国家秘密、商业秘密等敏感数据，则严格限制开放范围，确保国家安全和重要利益得到有效保护。规范数据采集、存储、处理的标准和流程。一方面，要落实《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国国家安全法》等法律法规中涉及数据利用规范化的义务；另一方面，要建立数据质量管理机制，确保数据真实、准确、完整。建立全国统一的公共数据资源登记和开放平台，各级政府部门要依法将数据资源纳入登记，明确不同主体在登记中的权利义务；推进数据共享开放，破除信息孤岛，提高数据使用效率；制定统一的数据开放标准和技术规范，明确不同类型数据的开放共享原则，建立公平透明的数据开放申请、审批、监督等制度。
其次，完善公共数据授权运营制度。建立规范的授权运营制度是激活公共数据价值的关键。进一步完善授权许可制度，明确授权主体、授权范围和授权程序，建立责权利相统一的运营机制，确保公共数据授权运营过程中的规范性和透明度。建立可追溯、设计灵活的授权模式，形成“可进可出、动态调整”的授权运营格局。建立合理的收益分配机制，平衡各方利益。在坚持公共数据“公益性”的基础上，允许被授权主体获得适当收益，进一步推进公共数据开发利用市场良性运转。建立有效的监督评估机制，制定市场准入、交易行为、信用评价等全链条的信用监管规则，对存在滥用数据 优势地位、数据违规使用、泄露等失信行为的市场主体实施联合惩戒，维护安全有序、充分竞争的市场环境。同时，培育第三方信用评估服务，为公共数据开发利用活动提供客观公正的信用参考，增强市场主体的信任基础。
最后，完善公共数据安全保障制度。根据数据的重要性和敏感程度，对涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密等的重点数据资源实施更加严格的保护措施，如限制开放范围、强化授权审查等。构建数据安全风险评估、监测预警、应急处置等全流程安全防控体系，切实防范数据泄露、篡改等安全风险。同时，推广隐私计算、联邦机器学习等新技术在数据开放中的应用，在保护个人隐私的同时实现数据价值的挖掘。此外，建立数据全生命周期追溯机制，实现数据流转全过程可追溯，确保数据利用的安全、规范。强化公共数据资源开发利用的安全监管。建立部门协调的监管机制，明确各部门在监管中的职责分工，建立部门之间的信息共享和执法协同，加强对公共数据收集使用行为的监管，严厉打击侵犯个人隐私、泄露国家秘密等违法违规行为。
（作者单位：郑州大学法学院）
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