立起能源法制体系“顶梁柱”
制定《能源法》是以法律形式对中国长期能源战略和大政方针的宣示。
文 ‖本刊记者 于 洋 / 苏苗罕
11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》），自2025年1月1日起实施。这是中国首部《能源法》。它的诞生注定载入史册。正如全国人大常委会法工委民法室副主任马正平所说：“在中国能源发展历史中，将国家的能源战略在法律中明确规定，作为开展能源工作应当长期坚持的基本原则，这是第一次，为新时代能源高质量发展提供了行动指南，确保能源行业在法治轨道上行稳致远。”
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缺位已久，制定能源战略
11月8日晚，看到《能源法》通过的消息，叶荣泗久久不能平静。
叶荣泗是国家能源领导小组办公室2006年3月聘任的《能源法》起草专家组副组长，对《能源法》有着难以割舍的情怀。当晚9点，他在“能源法战友群”中发了这样一条消息：曾记否2007年2月8日，国家能源办举办职工春节联欢会，要我们几位借调来（研究起草《能源法》）工作的常驻专家出个节目，我建议集体朗诵毛主席《七律长征》诗，大家赞成，朗诵之前，我先诵读了自己编的一段词，内容是：
过去的一年，是我国第一部能源基础性法律开始起草之年，我们有幸承担着光荣的研究起草《能源法》的光荣任务。紧张工作之余，参观了“纪念长征胜利70周年展览”，我们的心灵受到了极大的震撼。长征是人类历史上的伟大创举，形成了伟大的“长征精神”。不朽的“长征精神”穿越时空、沁入心灵，深深鼓舞着我们发扬“长征精神”，为了一个共同的目标，研究起草好我国第一部《能源法》，协同一心、克服万难，向前，向前，向前！
18年前，当晚场内热烈的氛围至今历历在目。
18年的《能源法》出台之路，也犹如一次“长征”。
2006年正值中国工农红军长征胜利70周年。这一年，中国的《能源法》开始起草，冥冥之中，长征精神感召着能源人，完成制定《能源法》的征程。曾经宣示表决心的专家有的已变成耄耋老人，但江山总有新人出。正是他们的前赴后继，为《能源法》的诞生铺石筑路，才有了今天这部填补我国能源领域基础性法律空白的《能源法》。
很多人总会问，一部《能源法》的出台，为何要经历这么长的时间？最难的点在哪里？
难在不确定性。
2005年8月，美国总统小布什签署了新的《美国能源政策法案》，侧重对油气行业进行激励、扶持以及推动核能发展，解决美国能源对外依存度的问题。这是对美国1992年《能源政策法》进行的全面修订。这次修订额外增加了一项针对中国的条款——要求对中国能源需求的增长及其对美政治、经济和国家安全利益的影响展开调查。这说明中国能源问题已成为美国能源战略的重点考量因素之一。
彼时，中国的石油对外依存度已接近50%，经济可持续发展面临比较严峻的能源形势。我国能源发展面临消费量快速增加、保供压力持续加大、能源结构调整尚未到位、清洁高效利用水平有待提高、能源市场体系不够健全、科技创新存在短板等诸多问题和挑战。随着能源市场化改革持续深化，过去主要依赖政策主导的行业发展模式难以为继，迫切需要用法律稳预期、固根本，协调能源发展中的复杂利益关系，合理配置相关权利义务。
“《能源法》的核心功能是将国家能源战略上升为法律。”同济大学法学院副教授苏苗罕说。但是，从2006年启动立法研究起草工作至今，我国能源行业发展迅猛，无论是规模还是结构都发生了巨大变化。与此同时，国际能源形势也历经起伏、诡谲多变。基于这些因素，国家能源办在组织《能源法》起草工作的同时，也组织了大量专家研究我国的国家能源战略。
“在立法初期，我国国家能源战略的具体内容实际上尚未成型。”苏苗罕说。2006年3月22日，他作为《能源法》专家组秘书，协助专家研究起草法律条文。
这一点从2007年12月3日首次公开征求意见的《能源法》文本可以看出。公开征求意见稿设置了“能源战略与规划”一章，但是主要是从能源战略的地位、编制依据、程序、构成和种类等方面作了简单勾勒。这种处理方式回避了对国家能源战略具体内容的阐述，会导致不能发挥政策宣示和指导作用的问题。
然而，我国国家能源战略是什么？当时专家们众说纷纭、莫衷一是。
随着国家能源办组织开展的能源战略研究项目的推进，其相关内容在国家能源发展“十一五”规划（国家发改委2007年4月发布）得到一定程度的体现。“十一五”规划开篇即指出，“本规划主要阐明国家能源战略，明确能源发展目标、开发布局、改革方向和节能环保重点，是未来五年我国能源发展的总体蓝图和行动纲领。”
2014年6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略：“面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。这是我国能源发展的国策，基本要求可以概括为‘四个革命’‘一个合作’。‘四个革命’，就是能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命，‘一个合作’就是加强全方位国际合作。”
紧接着，党的十八届五中全会提出“建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”，“十四五”规划纲要提出“推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系”。《“十四五”现代能源体系规划》（国家发改委、国家能源局2022年发布）对于国家能源战略的阐述也更加细化。“随着国家能源战略内容的逐渐丰富和定型，《能源法》草案也改变了对能源战略的调整方式，不再从形式上加以规定，而是将国家能源战略的要求融入具体的条文规范之中。”苏苗罕说。
毫无疑问，“双碳”目标的确立，成为《能源法》出台的核心驱动力。当时与苏苗罕一同作为《能源法》专家组秘书的北京工业大学副教授陈兴华也指出：“能源具有多重属性，能源行业的问题十分之复杂，这给立法带来牵制。《能源法》在这个时间节点问世，之前多年的酝酿奠定了基础，‘双碳’目标则是最后临门一脚的助推力。”
2
解决争议，推动能源高质量发展
11月8日，表决通过的消息发布当晚，《能源法》全文随即在人大网上公布。在联系到叶荣泗会长后，《中国石油石化》记者问他：“最终出台的这版《能源法》，符合十多年前您对它的预期吗？”
叶会长回复：“这是个见仁见智、很难回答的问题。总体而言，应当是符合的，因为期盼许久的能源法律制度体系的‘顶梁柱’立起来了，这是我国能源法治建设中具有里程碑意义的大事，可喜可贺！”
《能源法》从提议到制定一直就受到争议。这些争议包括《能源法》该借鉴什么形式？是以“美国式”国家为代表的包裹式立法和法典编纂相结合的模式，还是以日本、韩国等国家代表的能源政策基本法，或者是以英国为代表采取能源政策法和单行法融合的模式？最初大家心里都没底。
据苏苗罕介绍，《能源法》的起草过程中，国家能源局先后整理出版了《能源法律法规政策文件汇编》及其续集，篇幅分别达到2184页和1305页。这些文件几乎涵盖了《能源法》第二至第六章提到的能源规划、能源开发利用、能源市场体系、能源储备和应急、能源科技创新等相关内容。“但是，这些政策文件往往灵活性有余而稳定性不足；文件规范位阶过低，影响其实施效力；有的文件不易查找，公开范围有限。”苏苗罕说。因此，以法律的形式，将综合性、基础性的制度固定下来成为《能源法》制定的方向，可以实现降低找法难度，减少规范冲突和打架的现象，加强法律的安定性等优点。
这也成为《能源法》的鲜明特点。
区别于权利义务型的传统法律，《能源法》开创了我国领域立法的新模式。这种新模式是一种政策法、制度法、行为法的综合。传统的法规定的是权利义务关系，结合《能源法》九章80条内容看，很显然不属于传统意义上的法律。它更倾向于“中国长期能源战略和大政方针的集中体现。”陈兴华说。
《能源法》除总则外，从能源规划、能源开发利用、能源市场体系、能源储备和应急、能源科技创新、监督管理、法律责任等方面对当前能源行业面临的问题进行了规定。这在《能源法》的总则中明确阐述：为了推动能源高质量发展，保障国家能源安全，促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和，适应全面建设社会主义现代化国家需要，根据宪法，制定本法。
“这也可以看出，《能源法》要解决的核心问题是在能源安全和绿色低碳发展的基础上实现能源的高质量发展。”能源战略专家许磊说。
首先聚焦能源安全问题。《能源法》第1条开宗明义指出目的之一是“保障国家能源安全”，大到章节，小到条目，能源安全的内涵始终贯穿整个《能源法》。为保障能源常态供应安全，《能源法》在能源规划、开发利用等环节设计了多种制度，包括能源规划制度、能源替代制度、能源有序开发制度和能源储备和应急制度。
同坚持能源安全战略一样，能源转型也一直是我国能源工作的重点。在绿色低碳转型方面，《能源法》明确保障绿色能源供给扩大绿色能源消费。我国能源资源禀赋“富煤、贫油、少气”，风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等资源丰富，发展可再生能源潜力巨大。“应对能源需求压力巨大、供给制约较多、绿色低碳转型任务艰巨等挑战，需要大力发展可再生能源。”全国人大常委会法工委民法室副主任马正平指出，《能源法》的一大亮点是在法律层面统筹高质量发展与高水平安全，这将为加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系提供坚强的法治保障。
我国能源活动中的碳排放约占全部碳排放量的80%左右。《能源法》一方面推进能源供给革命，支持优先开发利用可再生能源，对不同品种可再生能源开发利用作出明确规定，有力保障绿色能源供给；另一方面推动能源消费革命，鼓励能源用户积极参与能源需求响应，扩大绿色能源消费，践行绿色低碳的生产生活方式。同时，聚焦能源供应安全，通过明确政府、企业、能源用户等各方责任义务，建立系统完备、协同高效的能源安全责任体系。
在统筹发展和安全方面，《能源法》立足我国能源资源禀赋，强化能源多元协同保障能力，坚持先立后破，发挥煤炭在能源供应体系中的基础保障和系统调节作用，推动非化石能源安全可靠有序替代化石能源。
值得注意的是，在《能源法》对能源的界定中，首次将氢能纳入其中。这意味着氢能作为新型能源体系的重要组成部分进一步得到明确，对氢能产业链的发展具有重要的促进作用。
能源的高质量发展离不开科技创新为培育新质生产力蓄势赋能。《能源法》明确规定了能源科技创新体系的总体建设原则、能源科技创新重点领域与方向和强化能源科技创新相关要素供给。“《能源法》对能源科技创新作出专章规定，强化产业链供应链自主可控，为能源领域培育新质生产力蓄势赋能。”许磊说。
《能源法》的第八章还对能源领域的监督管理进行了规定，明确了能源领域的监督管理主体、职责和权限，加强对能源开发、利用、交易等环节的监管，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。“《能源法》对能源市场建设的基本原则作出规定，有利于更好发挥有效市场和有为政府作用，为各类经营主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”马正平说。
3
步履不停，尚需配套规章制度
雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。《能源法》的出台是我国能源法律体系完善的重要一步。“既已成法，重点就是如何有效贯彻实施。实施得如何，有待时间和实践的检验。”叶荣泗说。
作为能源领域的基础性和统领性法律，《能源法》更多起到健全能源法律制度体系，发挥法治固根本、稳预期、利长远的积极作用。但从实施的角度看，仍存在难点。
“《能源法》中规定了大量体现鼓励、倡导和宣示性条款（通常表述为国家鼓励、促进、完善、坚持、建立、制定等）。这些条款体现了国家能源战略内容，尽管对于能源管理中的政府行为产生定向指示或者解释辅助的作用，但是从结构上看缺乏法律后果，无法强制实施，也就难以衡量法律实效。”苏苗罕说。
此外，他指出，还“存在空白要件和不确定法律概念的法律规范。”例如，第49条对于政府储备承储运营机构、企业社会责任储备、能源产能储备和能源矿产地储备的规定，需要有相应的法律、行政法规或者国家有关规定。在相关部门完成相应授权规范的制定，或者制定相应的规则对不确定法律概念加以具体化之前，这些法律规范也是难以实施的。又如第71条规定，“违反本法规定，能源输送管网设施运营企业未向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务的……”此处规定的“符合条件”具体所指为何，也需要国家能源主管部门先就相关事项作出规定。
我国的立法长期秉持“宜粗不宜细”的原则，考虑到《能源法》作为能源领域的基础性统领性立法的定位，法律规范不可避免地普遍具有抽象原则的特点。因此，可以预期，在《能源法》出台之后，还需要制定相应的能源单行法、行政法规、规章，才能得到充分实施。而《能源法》的一大价值也正在于为这些法律规范的制定提供了明确的政策指引和法律依据。
法贵在实施。在华北电力大学电力立法研究中心主任王学棉看来，《能源法》实施以后，具体的执行大致可以分为三种情形：无需调整、等待制定更为明确的实施细则后才能执行、无需再执行。
具体来说，《能源法》中有些制度，如能源规划、需求侧管理、垄断性和竞争性业务相分离、垄断性能源企业负有公平开放管网义务、普遍服务、能源储备等，是对现行制度的提炼，且《能源法》对这些一直在运行的制度也没有作调整修改，这类无需做任何调整，按照现行制度继续执行即可。
至于需要等待制定更为明确的实施细则后才能执行的，“大部分规定属于这一情形，如建设全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场。”王学棉说。这类需要等待国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定具体的建设方案后才能付诸实施。
而《能源法》实施后，与之相矛盾的规定无需再执行的。比如电网企业是可再生能源电力消纳的主体问题，但根据《能源法》第23条的规定，“供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。”这意味着电网企业不再是唯一的消纳主体。
不论何种实施方式，《能源法》的出台补齐了能源法律法规顶层设计空白。维护能源安全、应对气候变化，是人类面临的共同挑战。积极发展清洁能源，推动经济社会绿色低碳转型，已成为国际社会应对全球气候变化的普遍共识。《能源法》出台是以法律形式对我国长期能源战略和政策导向的宣示。我国作为全球能源转型的引领者，通过制定能源法，明确各类主体权利义务关系，不仅有利于确保我国能源事业行驶在正确轨道上，还将为全球能源转型持续贡献中国经验。
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