最高人民法院审判大楼 摄影：张晔
本文为《中国审判》杂志原创稿件
文| 本刊记者 花蕾
“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是人民法院工作的根本目标。这个“感受”该如何量化评价？一套符合司法规律、较为系统完善的审判质量管理指标体系至关重要。
“现实中，‘反管理’行为之所以时有发生，根本原因就在于指标体系制定、管理不尽科学，加之错误的政绩观所导致。”在最高人民法院审判管理办公室主任何帆看来，面对这一问题，“既要从思想认识上‘开窍’，还要从工作机制上‘解套’”。
为此，2023年，最高人民法院在充分调研论证的基础上，对审判质量管理指标体系（以下简称“指标体系”）进行了重构。新指标体系经过半年时间试点，自2024年1月起在全国法院正式施行。为持续深化给基层减负工作，2024年9月，最高人民法院对指标体系再次优化调整，相关指标从26项减至18项，精简比例达三分之一，法官人均结案数、延长审限率、裁定再审率、司法建议反馈率等指标被取消。
最高人民法院为何要设置指标体系？这套指标是否足够科学、精准？这次修订能否达到为基层减负的效果？针对上述话题，《中国审判》记者对何帆进行了专访。
01
“指标体系是一个整体”
《中国审判》：谈起指标，不少人有抵触情绪，认为容易异化为基层的负担，您如何看待这个问题？
何帆：任何指标都是为科学管理服务的，而审判管理的目的是把习近平法治思想落实到审判执行工作各环节、全过程，及时精准发现问题、有力有效解决问题。打个比方，法院工作的根本目标是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，那么，如何对“感受”进行量化评价？群众对法院工作是否满意？意见集中在哪个条线、哪个地区、哪个环节？比较科学、公允的办法就是围绕人民群众对案件质量、效率、效果的核心诉求，设置“案—件比”、超12个月未结案件比、执行到位率等指标，用以统计、发现、检视和改进法院工作中的不足。
所以，指标是一个统计学概念，是对数据的描述性统计。问题的核心不是该不该设指标，而在于指标设置是否合理、运用是否科学，以及能否实事求是地看待指标。好的指标体系，一定是一个有机联系且相互支撑的“评价系统”，既能全面展示问题、符合审判实际，又能遵循司法规律、不强人所难，让被评价者心服口服。
《中国审判》：在指标体系运行前，人民法院系统如何评价审判质效？
何帆：最高人民法院2011年曾设置过一套评估指标体系，由于部分法院把原本用于分析、评估案件质效的指标用于法院考核与排名，未能起到科学管理、促推工作的作用，遂于2014年转为统计分析使用。
但是，为了评价案件质量、检验工作成效，各地法院又创设了一些指标。其中，多数指标是合理、必要的，有的存在问题。如一些法院把结案率作为评价办案效率的常用指标，接近考核期末时，个别法院为避免拉低结案率，就会拖延立案甚至不立案。
实践证明，科学管理离不开一套符合司法规律、较为系统完善的指标来评价审判工作。2023年，我们在制定新的指标体系时，经过反复调研、征求意见，决定充分吸收各地行之有效、认可度高的指标，坚决弃用不科学、不合理的指标。比如，我们用审限内结案率替代了结案率，法官只需根据审理期限把握办案节奏，如果有利于实质解纷、案结事了，该延长审限就依法延长，这样既彻底打消了法官的顾虑，又能有效杜绝“年底不立案”等问题发生。
《中国审判》：新的指标体系都有哪些内容？运行成效如何？
何帆：总体而言，指标体系以“案—件比”为核心指标，同时按案件质量、效率、效果三个层面，分别设置了对应的指标项。案件质量类包括上诉率、申诉申请再审率等；案件效率类包括审限内结案率、超12个月未结“案—件比”等；案件效果类包括诉前调解成功分流率、调解率、执行到位率等。同时，现在指标体系下没有赋权总分，也不存在任何一票否决的指标。指标体系是一个整体，但单个指标的情况，也有必要逐项分析，下足“绣花功夫”。
2023年9月试行后，全国法院以指标体系为牵引，结合自身实际定期对照“体检”，一经发现问题，就进行“靶向治疗”，审判执行工作质量、效率、效果明显提升。2024年上半年，全国法院26项指标中有23项同比趋优、向好。“案—件比”、审限内结案率、超12个月未结“案—件比”、执行到位率等指标在提升人民群众司法获得感方面，起到了十分重要的导向性、督促性作用。实践证明，指标体系总体上是符合司法规律、科学务实管用的，有利于促推各级人民法院改进工作、提升审判质效，更好地满足人民群众司法需求。
02
“从‘率’到‘比’体现的是实事求是”
《中国审判》：这次修订将发回重审率与改判率这两个指标变成了“改—发比”，是出于什么考虑？
何帆：一直以来，关于改判和发回重审问题受到各界广泛关注。其不仅涉及人民群众的诉讼权利，还涉及两审终审制度。客观来说，一旦案件被上级法院改判或发回重审，一定程度上说明原审质量可能存在问题。实践中，二审期间发现了新证据或新事实，或者上下级法院对同一法律问题存在不同理解，均可能导致案件被改判或发回重审。因此，改判或发回重审的原因是非常复杂的。所以，最高人民法院一直强调，不宜孤立、绝对地以发回重审率与改判率评判案件质量。
在调研中我们发现，个别二审、再审法院因顾忌本辖区质效数据，片面追求绝对的低发回重审率与低改判率，对原审裁判能改判、发回重审的，都直接维持。这种行为美化了数据，但无疑会损害司法公信。从司法规律看，案件该维持、改判还是发回重审，必须结合个案情况具体分析，不宜预设立场，更不能为“追高”或“压低”数据影响审判组织的判断。
本次修订用“改—发比”取代了发回重审率与改判率。“改—发比”是将评价对象从发回重审率与改判率所关注的被上级法院改判、发回重审案件占原审案件的比例，调整为改判、发回重审案件之间的比例，引导二审、再审法院在纠偏纠错时，尽可能直接改判，减少不必要甚至不负责任的发回重审，防止程序空转。
从“率”到“比”体现的是实事求是的精神，维护的是当事人的诉讼权利。
《中国审判》：有了指标体系之后，势必会有对指标数据的比较，如何防止出现“唯数据论”的倾向？
何帆：长期以来，“反管理”现象之所以时有发生，根本原因就在于指标体系制定、管理不尽科学，加之错误的政绩观所导致。对这一问题，既要从思想认识上“开窍”，还要从工作机制上“解套”。
为了引导各地各级法院将指标数据作为掌握、分析审判运行态势的依据，我们建立了合理区间机制，受到广泛认可。如果说指标体系是检视审判执行工作成效的“体检表”，合理区间就是判断相关工作是否“健康”运行的“参考范围”。凡是进入合理区间的，即视为符合要求，不需要再区分三六九等，更不需要盲目追高。
本次修订中，我们重申了指标体系的“体检表”定位，突出“重视区间、杜绝排名”的工作导向，让各级法院放下“唯数据论”的思维定式，不以排名比高低、要以实绩论英雄，从机制上消除“内卷”冲动，真正不为名次所累。在此基础上，我们也将加大对数据真实性和办案规范性的核查检查力度，及时发现、严肃查处、坚决纠正数据造假及注水等行为。
《中国审判》：请介绍下合理区间是怎样一个机制？
何帆：审判工作有它自身的规律和特点，办案质效是个相对的概念。最可靠的参照标准，就是多数省份能做到的，其他省份也应当争取做到。这与医学化验指标中参考范围的测算思路是一致的。我们根据过去3年全国法院的真实历史数据进行加权测算，设置了“达标线”和“封顶线”，激励基础好的法院不能松懈，工作一般的法院要加紧跟上。
当然，合理区间不是一成不变的。经济社会高质量发展、法治建设在不断健全完善，人民法院审判管理水平也在不断提升。当有了更坚实的基础，最高人民法院还会根据实际情况调整，让指标体系能够指引全国法院更好地适应新形势、解决新问题。
03
“不以排名比高低”
《中国审判》：此次修订在指标体系使用方法上有哪些调整？
何帆：在这次修订中，我们在前期调研中收集的来自地方法院的意见与建议，多数得到采纳。如取消了法官人均结案数、裁定再审率、司法建议反馈率等普遍被认为分析价值有限的指标；修订“案—件比”、二审开庭率的业务口径，让指标更加适应办案实际；完善指标的运用机制，防止法院之间的“攀比”。同时，我们还对一些指标的合理区间作了调整，确保相关法院“踮踮脚”“努努力”就能做实公正、高效审判执行工作。
在调研中我们发现，部分法院为了追求诉前调解成功分流率和诉前调解案件申请执行率“达标”，存在诉前阶段强推调解、不及时立案的现象。对这两个指标设置更趋合理的区间参考值，有利于下级法院实事求是开展好诉前调解工作，调解不成的及时立案，做实“能调则调、当立则立”。同时，对平均结案时间的区间也作了调整，更加考虑目前案多人少的实际情况，把公正审理案件放在第一位。
《中国审判》：本次修订采取了哪些为基层减负的举措？
何帆：从指标体系制定时起，我们始终强调“体检表”定位，不断地提升通报方式和运用机制的科学性。从2024年上半年起，我们向高级法院下发的“体检表”中已经不体现任何排名信息，也不公示各地指标数据。2024年10月8日，在最高人民法院召开司法审判数据会商会后，我们对“体检表”再作调整，删除指标数据同比增降情况，进一步压降下发频次。当然，对于个别指标长期异常、问题较多的地区，我们仍会在“体检表”中帮助分析原因，并提出改进建议。同时，最高人民法院内部将指标数据作为工作秘密管理，各高级法院只能看到自己辖区的数据。此外，我们还要求高级法院在适用指标体系中，为中基层法院改进审判工作留有必要的时间与空间，不得高强度、高频次地开展通报考评调度，或者脱离实际搞任务摊派、定额定标。
04
“让评价结果更加公平合理”
《中国审判》：不同地区案件情况差异较大，如何解决指标体系在不同地区、不同案件体量法院的差异化适用问题？
何帆：由于我国各地发展不平衡，即使在同一省辖域内，不同法院的案件体量、人员素质、基础设施、司法环境也存在较大差异，不宜简单做比较。从评价内容看，由18项指标组成的指标体系这“一把尺子”不仅够用、管用，还能防止各地再额外增设不必要、不适当的指标。但在实际运用中，要考虑各地不同情况，尽力做到量体裁衣、做实量力而行。具体而言，要把握以下三点：
第一，要区分哪些指标是用来评价三级法院整体运行情况的。如在“案—件比”中，“件”的衍生关系是非常复杂的。一个案件在一审程序中，可能没有问题，但二审法官适用法律错误，经过再审后又被纠正，那么，不能片面地将衍生案件归结于一审案件没办好。所以，这个指标只能反映高级法院辖区的案件质效总体情况，不适合单独评价某一地区、某一层级法院的情况。
第二，要因地制宜、实事求是，对不同地区、不同类型法院设置不同的“达标线”，让上级法院和下级法院、普通法院和专门法院都有符合自身实际的提升空间。
第三，不做无意义、不切实际的“攀比”，鼓励、引领每个法院和自己比、和上一年同期比、和工作改进前比，从而不断提升审判质效。
《中国审判》：本次修订对地方法院差异化适用指标体系提出了哪些具体要求？
何帆：总的来说，指标体系是抓主要、管重点的，不宜追求面面俱到、事无巨细。本次指标体系修订的一个突出导向，就是将指标体系在地方法院的具体实施责任压实到高级法院，督促其因地制宜、担当作为。地方法院的探索尝试，会成为未来最高人民法院制定全国方案的借鉴经验。
考虑到差异化评价的问题较复杂，我们认为，最高人民法院总体上应把准方向、抓好宏观，在此基础上要求各高级法院综合考虑收结案数量、人均结案数量、案件结构、队伍素质等因素，完善、用好本辖区不同法院的差异化评价标准。
需要强调的是，差异化评价必须是建立在共性基础上的差异化，主要体现在合理区间参考值和评价结果的变通运用上，而不是另起炉灶、单搞一套。根本是必须遵循司法规律，根据当地经济社会发展、审判工作情况不断优化调整、改进完善，使评价结果更有可比性，更加公平合理，更能清晰研判出不同地区、层级法院的工作实绩。
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《中国审判》杂志2024年第21期
中国审判新闻半月刊·总第355期
编辑/孙敏
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