土地承包，一直是农村发展的核心问题。对农民来说，承包地就是"命根子"，这是每个农村人都知道这个道理。
国家为了确保农民的生活和生产基本保障出台的出台了农村土地承包制度的政策。
可随着时间推移，农村人口的流动性越来越大，有人进城打工，有人因为家庭人口变化导致土地需求不平衡，这就让原本相对稳定的土地承包制度变得有些尴尬。
有人有地却不种，有人想种却没地，咋整？
近期，农业农村部针对“有地无人”与“有人无地”的问题给出了官方答复。
然而，这一答复是否足以化解矛盾，还需从多个角度深入探讨。
农业农村部关于“有地无人、有人无地”问题的答复
对十四届全国人大二次会议第2618号建议的答复摘要
杨春平代表：
您提出的关于第三轮土地承包解决农民有地无人、有人无地问题的建议收悉。现答复如下：
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度，是党的农村政策基石。
自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院始终坚持稳定农村土地承包关系，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度和政策体系，依法维护农民承包土地的各项权利。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，以农户为单位进行，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员（包括新增人口）共同享有对承包地的占有、使用、收益等权利。
为避免承包地频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。《农村土地承包法》规定，承包期内，发包方不得调整承包地。
对因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，《农村土地承包法》规定，集体经济组织依法预留的机动地，通过依法开垦等方式增加的土地，发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地应当用于承包给新增人口。
同时，一些地方积极帮助农户提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。
近年来，各地第二轮土地承包陆续到期。
2018年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定；
对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。
下一步，我部将会同相关部门，结合全国第二轮土地承包到期情况，稳妥有序扩大试点范围，指导各地妥善化解矛盾，确保“长久不变”政策落实、承包延期平稳过渡。
感谢您对我部工作的关心，希望继续对“三农”工作给予支持。
农业农村部
2024年8月26日
来源：农业农村部网站
一、坚持“增人不增地、减人不减地”原则
农业农村部在答复中明确提到，1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。《农村土地承包法》规定，承包期内，发包方不得调整承包地。
这一政策旨在维护土地承包的稳定性，避免频繁调整带来的混乱。
然而，在实际操作中，这一原则却面临着诸多挑战。
随着农村人口流动性的增强，家庭人口结构的变化直接影响土地需求。
例如，一些家庭因人口增加而急需更多土地，但根据现行政策，他们无法获得新增土地；而另一些家庭因人口减少，土地闲置，却不愿放弃承包权。
这种僵化的规则导致土地分配严重失衡，既不公平也不高效。
事实上，这一政策的初衷是为了防止土地经营规模不断细分，提高土地利用效率。
然而，在人口动态变化的现实面前，这种一刀切的做法显然已经不适应时代发展的需要。
图片由AI生成
二、“有人无地”的困境如何解决？
针对“有人无地”的情况，农业农村部提出可以通过“集体经济组织预留的机动地”或“依法开垦新增土地”，以及通过合法程序回收或农户自愿交还的土地，这些土地资源将被优先配置给新增人口来解决。
然而，这些方案在实际操作中却面临诸多困难。
一方面，很多地方的机动地早已分配完毕，甚至一些地方的耕地还在不断减少。
另一方面，新增土地的开垦不仅成本高昂，而且受到自然条件的限制。因此，这些方案并不能从根本上解决“有人无地”的问题。
土地流转虽然理论上是一个可行的解决方案，但在实际操作中却存在诸多隐性成本。
例如，土地流转的定价、收益分配以及长期使用权保障等问题，都缺乏明确的法律规定。
这导致土地流转市场混乱，农民对土地流转缺乏信心，宁愿土地闲置也不愿流转。
此外，土地流转还涉及到产权问题。
由于土地的产权归集体所有，农民只有承包权和使用权，这种权利的不安全性使得农民对土地流转更加谨慎。
因此，如何明确土地产权，保障农民的合法权益，成为推动土地流转的关键。
三、“有地无人”的悖论：土地权利的不安全感
“有地无人”问题同样值得关注。
随着农村人口大量流失，大量土地被闲置。这些土地不仅浪费了宝贵的耕地资源，还加剧了土地分配的不平衡。
然而，农民宁愿土地闲置也不愿流转的原因，除了土地流转市场的不完善外，更重要的是对土地权利的不安全感。
在现行的土地承包制度下，农民对土地的承包权和使用权缺乏足够的保障。
他们担心一旦将土地流转出去，就难以收回。这种心理使得农民对土地流转持谨慎态度，宁愿土地闲置也不愿冒险。
要解决这个问题，必须从制度层面入手，加强土地承包权的保护。
例如，通过立法明确农民的土地权利，建立土地流转的保障机制，确保农民在土地流转过程中的合法权益不受侵犯。
图片由AI生成
四、土地承包的“再分配”
农业农村部在答复中还提到，针对少数因自然灾害等特殊情况导致土地毁损的村组，可以遵循“大稳定、小调整”的指导方针，通过民主协商机制进行有限度的土地再分配。然而，这一方案同样面临着公平与效率的双重挑战。
一方面，土地再分配需要确保公平。
在分配过程中，如何防止权力寻租和利益输送，确保弱势群体的权益不受侵犯，是一个亟待解决的问题。
另一方面，土地再分配还需要考虑效率。频繁的土地调整不仅会增加管理成本，还会影响农民的生产积极性。
为了解决这个问题，需要建立科学的土地再分配机制。例如，可以通过设立专门的监督机构来监督土地再分配过程，确保公平和透明。
同时，还可以引入市场机制，通过市场竞争来实现土地资源的优化配置。
总之，农村土地承包制度的问题不是一朝一夕就能解决的。需要政府、社会和农民共同努力，不断探索和实践，才能找到最适合中国农村发展的道路。在这场关于土地的拉锯战中，我们期待看到更多的公平与正义，更多的创新与变革。
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