每周三、周六早上8点多，温州龙湾国际机场都格外热闹。从进入机场大门就有人开始排队，队伍最长的那条通常就是飞往西班牙马德里的航班。
东航自从2023年11月22日开通了温州到马德里的往返直飞航班后，便常年保持着至少75％的客座率。温州机场方面提供的资料显示，乘客以商务、探亲为主，旅游客源占比较低。
刘俐对温州—马德里这条航线最深的印象就是“上座率高”。定居西班牙的刘俐每年假期都会带女儿回上海老家，除了直飞上海，回国又多了一个“更划算”的选择，从马德里直飞温州再转机上海，如果赶上淡季，还能抢到最有性价比的回西班牙的公务舱，往返只要万元出头。
然而，这样一条稳定运营的洲际航线却在今年10月底突然停航，一时引发外界诸多猜测。有业内人士认为，停航既包括补贴即将停止的影响，也有市场需求整体低迷的因素。但对于这条客座率表现优异的航线，网友猜测是补贴暂停的缘故，票价太低，航司赚不到钱，停航后以便将宽体机运力投放到效益更好的航线。
针对众多说法，温州机场方面回复《中国新闻周刊》：主要由于11月是民航传统淡季，叠加运力趋紧等多方面的因素，暂时停航。目前该航班计划于11月30日恢复，计划班期为每周一班，自2025年元旦起，再恢复至原来的每周两班。
尽管温州机场并未直接回应停航是否与补贴有关，但外界猜测并非空穴来风。今年7月底，中国民航局正式发布《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确规定，连接除国际枢纽机场以外其他机场的国际航线，地方政府不得安排航线补贴。
温州—马德里航线暂时停航引发的关注，正是长久以来对二线城市能否稳定运营国际航线的不安情绪的释放。
国内二三线城市国际航线的繁荣离不开地方补贴，而一旦撤走补贴这条“拐棍”，二线洲际航线的繁荣还能持续多久？有多少国际航线能够抗住市场考验？
2016年，英国航空停飞了成都往返伦敦的航线。本文图/视觉中国
“谁先停，谁先死”
刷到民航局正式发布《指导意见》的新闻时，负责多家机场国际航线市场的江渝反复确认名单，他管理的两家客流量超过千万的国际机场所在城市不在其中。
“早就听到风声，但没想到政策确定这么快。”如江渝料想，相关政府部门对接人员很快私信问他：如何理解《指导意见》？不在名单上的城市以后都不能增开国际航线了吗？已经开通的国际航线会停飞吗？
每年“航班换季”前，都是江渝最忙碌的时候。他负责多家机场国际航线市场，要和主管单位、政府相关部门、国内外航司频繁沟通，敲定开通哪些国际航线，以及哪些航线可以拿到补贴。
江渝介绍，通常他要先结合当地交通、文旅、商务等部门的需求制定初步航线方案，如果相关航权尚未被更高级别枢纽分完，再联系航司商量开航。初步方案经过专门的航线领导小组讨论后，才逐渐形成具体培养方案，这时就需要细化到一周飞几班、每班给多少补贴。
国内二三线城市国际航线依赖政府补贴的争议由来已久。由于一线城市航空资源紧张，而地方又愿意花真金白银招商引资、打造“国际化”城市形象，远程国际航线一度在二三线城市加速落地。在三年培育期后，部分航线实现了自我造血，但也不乏盲目砸钱的航线，补贴一停，就飞不下去了。
市场需求从来不是二线城市开通国际航线的必要条件。湖南机场官方账号下，至今还有乘客询问：长沙直飞东京的航班何时恢复？公开资料显示，南航湖南分公司曾于2015年10月首次开通长沙至东京的直航航班，三年培育期预估共拿到约1200万元财政补贴。但补贴期满后，该航线并未实现市场化运营，目前停航已久。
“国际航线的开通，最终主动权掌握在航司手中，但政府补贴是非常重要的参考因素。”一位曾在地方航空公司负责市场的部门高管坦言，如果地方补贴能够覆盖新增航线的边际成本，航司就会倾向开航，如果补贴能达到盈亏平衡点，“肯定高高兴兴开新航线，能飞就能赚”。
政府补贴的本意是帮助航司度过开航培育期，在其逐步具备“造血”功能后撤出，以降低航司新开航线风险。中国民航管理干部学院教授邹建军告诉《中国新闻周刊》，航线补贴政策最早应是起源于对“支线航空”的支持，在2004年机场属地化改革完成之后，各地方政府根据需要尝试运用补贴政策，包括国内与国际航线的增开与增量等。在2017年《全国民用运输机场布局规划》制定之后，地方补贴国际航线进入高峰期。
疫情后，近两年为鼓励恢复国际航线，各地再次掀起补贴热潮。据不完全统计，2023年1月以来，厦门、三亚、大连、琼海、福州等多地政府发布了境外客运航线财政补贴文件，对新开国际空白航点，每班补贴从几万元到上百万元不等，通常设定三年市场培育期。
厦门市2023年1月20日发布的《促进国际航空客运高质量发展若干措施的通知》显示，开通从厦门出入境直达洲际空白航点的客运定期航线，按照单航程远近每班补贴82万元—106万元不等，年度补贴上限高达1.1亿元。
“具体到每条航线上的补贴都要精打细算，这两年审批愈发严格。”江渝也理解，地方财政压力越来越大，而补贴航线也有风险，航司“没钱就走”的情况时有发生，业内很早就开始呼吁“地方停止用钱砸国际航线”。
“各地都被补贴‘卷’得苦不堪言，终于等到民航局出手。”江渝补充道，但目前没有实施细则，现实是各省都在观望，“都不敢先停掉”。换句话说，“谁先停，谁先死，拱手将所剩不多的国际航线让给其他还有补贴的省市”。
更关键的是，如果因为停航减少国际客货流而影响地方经济，这个责任谁来背？
国际货运航线面临着比客运更激烈的竞争。按照《指导意见》，要引导航权和时刻向专业货运枢纽和空港型国家物流枢纽倾斜。这些枢纽分布在鄂州、郑州、合肥和天津，以及其他外贸活跃度高的城市。
江渝对比发现，在地方经济总体稳定的情况下，通过三年左右的市场培育，人群出行习惯会逐渐固定，用户黏性较高。但货运比较灵活，“谁给的补贴多就去谁那”，江渝所在城市要发展对外经济，对货运保障有要求，但不及一些地方举全省之力发展货运枢纽，被吸走了大批货流，“流失率我们都没敢统计，补贴更不敢停”。
“《指导意见》如果没有补充明确的实施细则，很可能对新申请航线的补贴行为失去明显的约束力。”邹建军提醒，尤其是对现有已经分配的航权和已开航航线，《指导意见》暂时还不能达到叫停补贴政策的目标，但对于未来新申请航线，是否会出台与限制补贴相关的管理细则，值得观察。例如，明确不能补贴、持续跟踪审查，并规定可随时收回补贴。
“最干脆的办法就是直接通知停补时间。”江渝补充说。
部分面子工程，“花钱运座椅”
二三线城市疯狂开设国际航线的举措，早在2016年前后已经开始难以为继。
当年夏天，外媒提前透露了汉莎航空将于冬春航季到来前，停飞经营了四年多的法兰克福—沈阳航线。据邹建军回忆，这是自2013年中国二三线城市开辟国际航线热情高涨以来出现的首个负面新闻。就在同一年，捷星航空停飞了从武汉出发前往澳大利亚黄金海岸的直飞航班，英国航空也宣布停飞成都和伦敦的往返国际航线。
外界普遍认为，这是因为三年补贴期结束后，客源依旧不够理想，航司出于成本考虑被迫停运。2017年，美联航取消了从西安前往旧金山的直航，原因是客座率持续走低，这条航线当时刚运营不到两年。
业内专家学者频频呼吁“开国际航线要冷静、科学、规范”，但现实中，各地方政府对航班航线开发投入却只增不减。
2024年11月17日晚，浙江杭州萧山国际机场，旅客在T4航站楼办理前往乌兹别克斯坦塔什干航班的值机。
据首都机场集团公司员工陈欢2021年在民航新型智库发布的《政府削减航班补贴趋势下提高补贴资金配置效能的思考》一文分析，以国内经济欠发达、财力基础较薄弱的江西省为例，2015年江西省内各机场航班补贴收入4亿多，而到了2019年，全省已接近18亿元，翻了4倍。发达地区对开通国际航线更是充满热情，例如，2018年深圳市新开9条洲际航线，2019年继续新开3条洲际航线。
邹建军此前分析，中国国际航线快速增长与金融危机以后国内高涨的出境游市场密切相关。而航司将目光锁定二三线城市，不仅因为一线城市航线资源紧张，也是受地方政府“招商热情”感染。当时各级政府都提出“国际化”的策略，纷纷将视野放在了打造国际航空枢纽，开拓国际航线市场方面。
据媒体报道，民航局一份内部统计资料显示，仅在2012年，就有18个省（市）对63家外国航空公司营运的107条国际航线给予补贴，补贴金额超过6亿元。地方政府不惜重金补贴航企落户的依据是，“一条国际航线为地方经济创造的GDP相当于3—4条国内航线”。
“地方拿出真金白银补贴国际航线，客观上也提升了中国民航的国际竞争力。”航空分析师林智杰分析。据亚太航空研究中心（CAPA）数据，仅2014—2018年这五年，中国航空公司开通的洲际航线数量达到78条，同比翻了两倍多，且二三线城市机场的国际航线开辟数量远高于一线城市。
热闹背后，二线城市洲际航线的实际经营情况却堪忧。林智杰曾统计，2018年中美航线平均客座率79.8％，国内只有广州、福州、上海、北京始发航线在平均水平之上，而广大二线城市，除福州外，全部低于平均值，个别航线客座率甚至不到60％。当时三大航都宣称洲际航线不赚钱，票价和客座率更低的中小航司的处境可想而知。
“新开航线没过几年就难以为继，补贴进去的资金有去无回，航线成为政府的面子工程，花钱运座椅。”前述曾在地方航空公司负责市场的高管直言不讳。
前述《政府削减航班补贴趋势下提高补贴资金配置效能的思考》一文也分析，航班补贴资金缺乏明确使用方向，地方政府主要领导指哪开哪、航空公司飞哪就支持哪的现象普遍存在。伴随补贴两到三年到期，经常出现“补贴停止、航线停航”的现象，许多航线经过三年培育期后未能实现市场化运营，造成了地方政府财政资金的虚耗。
中国政法大学国际航空与空间法研究中心特聘研究员吴建端告诉《中国新闻周刊》，对国际航线的补贴也可能一定程度上扰乱了市场秩序，造成外航减少、暂停或撤销航班。据统计，目前从悉尼出发飞抵国内城市的航线就有13条，补贴让票价更为“内卷”，例如从南昌出发在广州转机前往悉尼，最低只要2500元。
各地多点开花式地开通国际航线，分散了有限的市场，更为严峻的是，削弱了北上广国际枢纽的整体竞争力。民航局在《指导意见》中提到，中国国际航空枢纽建设依然存在战略谋划不深、枢纽竞争力不强、协同运行效率不高、国际运输服务能力不足等问题。
“这些阶段性出现的问题根源不在地方补贴上，在于行业的航权分配政策。”一位民航领域资深从业者回复《中国新闻周刊》，民航局发布《指导意见》，标志着行业监管思路出现较大调整，此前对不同城市的“阶梯式政策”都是正面支持，现在是原则上不支持区域枢纽飞国际航线和洲际航线，从而支持北上广，打造世界级机场群。
按《指导意见》规划，增强北京、上海、广州等国际航空枢纽的洲际连接能力和全球辐射能力，加快成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等国际航空枢纽建设，即形成“3+7+N”的国际航空枢纽体系。
“只要从行业的航权分配政策上做出规范，完全可以用好地方政府的财力来支持对外交往。”林智杰说。
补贴如何更优化？
《指导意见》正式发布已经三个多月，“公司内部为此专门做了系统解读，结论就是，未来新增国际，尤其是洲际航线的挑战只会越来越大”。在江渝看来，对“3+7+N”名单外已开通国际航线的大多数二三线城市来说，现在能做的就是“千方百计保住基本盘”，除了补贴，还要和航司携手营销，稳住客货流。
一些城市抓住了恢复国际航线的先机。浙江省机场集团市场部负责人吴晓燕回忆，早在几年前的航班换季会上，就传出过“3+7”国际枢纽建设的风声，杭州并不在其中，当时已经开始思考，如何“结合本地发展和市场需求开设独具特色的国际航线”。
2022年10月起，浙江机场集团先后开通了三条从温州出发的洲际航线，分别抵达欧洲的罗马、米兰和马德里，这些航点均为温州籍华侨在境外最为集中的聚集地。半个月前，刚运营不到一年的温州—马德里航班停飞，传闻受到《指导意见》影响。
温州机场方面提供的数据显示，截至今年9月，三条洲际航线平均客座率均超过70％，飞往罗马的航班平均上座率更是达到80％，旅客以商务、探亲为主，旅游客源占比较低。“这三条洲际航线基本可以实现自我造血，暑期和春节两大旺季肯定是盈利的。”浙江机场集团回复《中国新闻周刊》。
从今年8月起，吴晓燕开始联系开通直飞乌兹别克斯坦的航线。11月17日夜里，经过6小时飞行，由乌兹别克斯坦航空执飞的HY503航班落地杭州。航线首开当日往返航班的上座率已经超过七成，这条临时新开的国际航线目前暂未申请政府补贴。
相比于补贴，江渝更关注的则是“航权和时刻”资源。对“3+7”之外的城市来说，有限的航权早被排在前面的城市“分干净”，他所在城市此前运营多年的北美航线在疫情结束后不得不中断，就是因为没有分到航权，至今没再恢复。
江渝坦言，小城市想联通北上广转机海外，苦于拿不到稀缺的时刻，飞本省省会的成本远高于火车，通过其他省会或区域国际枢纽转机，既增加出行成本，又依赖于其他枢纽的国际航线建设水平。
前述曾在地方航空公司负责市场的高管指出，目前业内对“7”个国际枢纽的定位仍不够清晰。例如西南地区就有昆明、成都、重庆三大枢纽，未来很难避免“内卷”；而个别枢纽的经济外向型不明显，有的机场吞吐量和国际业务量基本在全国20名开外。
与此同时，个别以发展外向型经济为主的小城不在“3+7”行列，是否纳入“N”个区域枢纽还不清晰，个别地方既有发展国际航线的市场需求，也有拿出补贴的经济实力，但不被允许继续补贴，也无法优先分得航权或优质时刻。
对于政策调整可能导致的资源错配情况，应该如何优化？一位接受采访的民航资深从业者表示，现有限制政策没有考虑目前国际航线运营的成效，不是按照国际业务量或地方政府财力排名来衡量，而是按照国际枢纽的名单来限制，相当于是只允许班级上的班委开小灶，不允许其他同学补课。“政策如何进一步地优化，才能够更好地推动国内极大国际航空枢纽建设，仍有思考空间。”
“下一步还需要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。”民航“干支通，全网联”专家组成员崔新宇说，二三线城市并非不能新开国际航线，航司如果看好未来市场，可自行投入培育，结果自负即可，关键是“不能再花政府的钱”。
（应受访者要求，文中刘俐、江渝为化名）
记者：李明子
编辑：闵杰
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