各地应该怎么推行“管委会+公司”模式？|开发区管委会|经济开发区

关键词：平台公司、园区运营

【九兆点评：“管委会+公司”模式，本质上是开发区市场化改革的一种形式。“政府的归政府，市场的归市场”，“政企分开、管办分离”将能够利用市场资源、市场化手段履行、不需要动用行政权力的职能剥离出管委会，由公司或者市场化运作的机构进行承接，重点是机关事务、政策研究、产业谋划规划、招商引资、企业服务、产业发展、科技创新、投融资、工程建设、市政环卫等职能。整体架构形成管委会和街道（乡、镇、社区）+公司等市场化运作机构的模式。管委会和街道（乡、镇、社区）履行党委政府相关行政职能，管委会的国资部门对公司等市场化机构按照相关的办法和规定进行监督、管理。在此模式下，市场化的专业人才与“体制内”的行政事业人员在岗位聘任制的体系下共同工作，为开发区高质量发展添砖加瓦，得到了越来越多开发区的关注和实践。前不久，举世瞩目的党的二十届三中全会落下帷幕，全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（后简称《决定》）为今后一段时期我国的改革和发展描绘了宏伟蓝图，制订了具体的落实举措。在《决定》的指引下，“管委会+公司”模式会有什么新变化？各地应该怎么推行“管委会+公司”模式？如何操作？能给开发区带来什么？未来将向何处发展？我们认为需要关注三个方面。一、进一步在全国先进经验基础上，因地制宜深化开发区管理体制创新。《决定》（34）条“深入推进依法行政。”中特别提出“深化开发区管理制度改革。”可以预见，这必将掀起开发区管理制度和体制机制创新改革的又一轮高潮。当前国家层面高度重视开发区体制机制创新，多次出台相关政策文件，鼓励改革。多省市也提出开发区要回归初心，聚焦主责主业，“瘦身强体”、轻装上阵，发挥“经济功能区”的作用。但实践来看，部分地方“心急”搞一刀切，部分地方比较“迷茫”不知如何实操落地，部分地方甚至“形式主义”，种种情形都背离了政策的初衷。并且部分地方受到主要领导更替和地方施政理念变化等具体情况影响，政策执行持续性不够，一些具体问题比如身份、编制、干部管理、权限、薪酬待遇等的实施缺乏有效的政策依据，往往造成改革的半途而废或者改革方案的模糊不清无法落地。三中全会后是否可以考虑进行国家层面的立法，总结近年来开发区体制机制改革创新的成功经验，并且固化基本的模板，使全国推行体制机制创新有法可依，有据可循。二、深化干部人事改革，破解改革的“老大难”问题仍然是重中之重。“管委会+模式”中工作的人员分为两类。一类是行政事业人员，即有“身份”的人，是原有或者一定范围内外来的“有身份”的人员，“身份封存”后通过一系列的聘任程序进入到改革后的开发区管委会工作，按照改革后的人员管理制度进行管理。第二类是市场化人员，即无“身份”的人，通过社会招聘或者开发区内部有“身份”人员转聘到开发区的公司等市场化运作机构。其中，部分开发区为有“身份”人员设置了过渡期，过渡期满，若留公司等市场化机构，则须放弃“身份”，彻底转为市场化人员；若选择回管委会，则“封存身份”聘任到合适的岗位工作。开发区改革后人事政策的长期性、持续性，不因领导变化而变化的“稳定性”一直是阻碍广大干部职工参与改革、拥护改革的重大因素。三中全会后能否出台明确的全国性的普遍性的指导性意见必将对开发区的干部人事改革具有重大战略意义。三、建立全国统一大市场，深化科技体制改革，健全因地制宜发展新质生产力体制机制，“管委会+公司”的产业促进机制必将出现历史性的变革。“管委会+公司”的公司作为开发区市场化运营主体，逐渐成为了开发区招商引资的主力军、产业运营的操盘手。主要有三个发展方向。01、方向一：聚焦招商引资。在打造新质生产力上，建设现代化产业体系是发展新质生产力的重要抓手，要建设现代化产业体系，重点在招商引资谋划上，具体表现在两个方面：一是围绕完善产业链，明确产业引进方向。通过梳理区内主导产业、支柱产业等，绘制产业链图谱、招商引资全景地图，找准“卡脖子”“掉链子”薄弱环节，围绕完善产业链深入推进“强链、补链、稳链”，明确招引方向，发挥“链主”企业带动作用，强化产业链上下游、大中小企业协同攻关，促进全产业链发展。二是围绕产业迭代方向，进行产业升级。作为新质生产力的核心，需从战略或产业规划顶层设计入手，围绕产业迭代方向，分类施策，处理产业“存量”和“增量”问题。如“存量”企业，按照“技改提升一批、整合重组一批、淘汰退出（关闭）一批”思路，实现存量优化；“增量”企业，着眼于新质生产力的“新”，结合区内优势基础，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系，培育区域发展新动能。02、方向二：强化产业运营体系。招商引资引进企业进入开发区后，如何孵化、培养、成长便是产业运营的范围，也是新质生产力推进的关键。产业运营是为产业的孵化、成长、发展、壮大提供全生命周期的服务体系，从“园区有什么企业就用什么”逐步向“企业要什么园区就给什么”转变。具体表现在两个方面：一是围绕金融链，布局多元化的金融资源。平台公司的业务不只要将金融服务聚焦在产业基金，更应多元化的逐步布局银行、券商、保险、担保等金融资源，为科技创新主体提供“孵、投、贷、保”联动金融服务。同时可通过直投、创投、设立基金等方式，借助银行、证券、保险、天使投资、风险投资、股权投资等，整合科技金融服务资源，实施从天使、VC、PE到产业并购的投资链布局。二是围绕科创链，形成完整的产业培育链条。平台公司的业务布局需要从市场化运营的角度考虑如何孵化、培育企业。可构建“孵化器—加速器—产业园区”创新创业生态链条，形成集企业孵化、加速、技术服务支撑为一体的孵化服务体系，不断推进孵化载体纵深发展，为科技型企业、高新技术企业等迸发更多“原创力”、产业“建圈强链”提供有力支撑。03、方向三：深化内部管理体系。除了完善布局招商引资、服务载体或平台外，平台公司要想推动新质生产力，实现高质量发展，重要一环在于构建一套与市场化机制相匹配的内部管理体系，增强内生动力，实现内部造血，更好地服务产业、服务区域经济发展。具体可从两方面优化：一是多元布局，打造可持续的“现金流”业务。这个举措主要是为解决下属平台公司生存及可持续现金的问题。当前很多开发区下属平台公司主要业务类型比较单一，政府依赖性过高，尤其是具备较好现金流生成能力的市场化业务涉足较少，造血功能薄弱。未来业务布局可更多元化，如提供相关公用事业、能源、贸易等，获取较稳定的现金流；也可依托现有业务资源，开展横向或纵向多元化的轻资产业务，如增值服务、知识输出等。在功能服务上，可积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等，打造成为具有品牌的城市运营商。最终避免陷入“集而不团，大而不强”的多元化陷阱。二是内部管理体系机制市场化。这个举措主要是着眼于平台公司自身管理机制，解决干事活力、动力不足问题。重点聚焦在两个方面：一方面“人”的市场化机制，实践中发现开发区及平台公司的很多问题归根结底都是“人”的问题，管理好人也就意味着能解决绝大多数问题，具体可从人力资源规划入手，搭建岗位体系，同时匹配相应的职业发展体系、人才培养体系、激励分配体系等，真正能实现把人招进来、留得住、发展好。另一方面是“事”的市场化机制，主要是解决办事效率低下、流程不顺的问题，开发区管委会层面可从权责关系方面梳理，平台公司可从管控模式、业务流程等方面进行优化，最终达到组织效能提升目的。】

近年来，多省多地开发区率先推行“管委会+公司”模式，构建机构精干化、扁平化的管理体系，进一步厘清政府与市场职能，形成市场主导、政府支持的管理运营体制。“管委会+公司”模式重点是推动管委会的行政改革与公司的市场化经营机制改革，打造“小管委、大公司”的模式，推动政企分开、政企合作，充分发挥管委会的战略引领与资源配置作用与公司的市场化运作的价值。

本文通过全面梳理开发区管理体制机制改革、“管委会+公司”模式，并结合案例解析，就管理体制机制改革下开发区公司如何改革提出“四大重构”建议。

01 近年来开发区管理体制机制改革的政策导向是什么？为了更好支持开发区的发展，国家先后颁布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》和《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展若干意见》等，推动开发区转型升级，不断摸索开发区管理运营体制机制创新，重构开发区运营模式，主要体现在：1. 管理机构精简高效。采取扁平化管理，实行大部制，推进机构设置和职能配置优化协同高效。2. 政企分开、政资分离。推进管理机构与开发区所属平台类公司分离。3. 财政独立。赋予一定的经济管理权限，给予充分财政保障，完善开发区财政预算管理和独立核算机制。如近期公布的《湖北省人民代表大会常务委员会关于武汉长江新区行政管理等有关事项的决定》明确长江新区管委会行使一级财政管理权限，财政收入纳入市级预算管理，接受武汉市人大及其常委会的审查监督。

02 常见的开发区行政管理体制有哪些？1. 政区合一模式。即开发区与行政区管理体制两者合一，打破原有行政区划，按照“一个机构、一套班子、多个牌子”的管理体制，按照大部制的思路，实行集中管理，其优势在于精简高效，行政管理效率较高。例如西海岸新区管委会与黄岛区政府，成都经开区管委会与龙泉驿区政府，昆山高新区党工委管委会与玉山镇党委政府。2. 管委会模式。管委会作为所在地党委、政府派出机构，由开发区所在地人大常委会授予管委会行政职责，代表政府统筹管理开发区所有事务，包括开发区的规划管理、土地开发、基础设施建设、产业发展、民生服务等相关工作，并具备授权范围内的经济管理、行政审批权限。但目前我国行政机构设置序列中并没有开发区管委会，因此管委会不具备明晰的法律地位和行政主体资格。3. 行政区划模式。开发区本身即为行政区划，例如上海浦东新区、成都经开区，通过设立新区五套班子，全面建制来确立行政主体资格。

03 开发区通常采取怎样的运营管理架构？1. 政府主导型。开发区管委会全面负责管理与开发工作，不设开发区公司，例如珠海横琴新区。2. 联合运作型。以“管委会+公司”运作模式为代表。在管委会的指导下，授权开发区公司进行土地开发、基建、开发区运营等相关工作，这也是目前最常见的模式。在该模式下细分为以下四种类型：（1）政企协同型。“两块牌子，一套人马”管委会兼任公司，部门职能在管委会。（2）政企分离型。管委会授权国资监管部门履行出资人职责，出资设立开发区公司进行运作。（3）委托运作型。开发区不设公司，委托第三方进行管理。如绵阳开发区曾委托成都倍特高高新区进行管理与开发。（4）中外合作型。典型如我国与新加坡政府合作的苏州工业园、南京中新生态科技岛等。3. 公司运作型。在上级主管政府授权下，由开发区公司负责开发区内的相关工作，并承担了一定的行政权限。该模式首创于蛇口开发区，在上海、深圳较为常见，例如上海漕河泾经开区，采取“人大立法、政府管理、公司运作”的模式，不设置管委会，由漕河泾开发区发展总公司来负责园区开发运营，成立之初就肩负了“不找市长找市场”的使命。

04 目前主流的“管委会+公司”模式“管委会+公司”模式中，管委会作为上级主管政府的派出机构，与开发区公司联合运作、融合发展。在此模式下，管委会的职能定位聚焦主责主业，采取“大部制、扁平化”管理，部门设置主要围绕综合保障、经济发展、投资商贸、科技创新等，而将可市场化的业务完全剥离，交由国有企业承接运作。1. 山东省：管委会经济管理，属地政府社会管理，公司开发运营2019年，山东省出台《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，提出聚焦体制机制创新，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励竞争的干部人事管理制度、更加系统集成的政策支持体系。而后又通过《关于推动“六稳”工作落地见效的若干意见》，明确在全省各类园区推广“管委会+公司”模式，鼓励各类资本参与开发区建设，推动园区实现企业化管理、市场化运作、专业化服务。

（1）职能定位。明确管委会强化经济管理职能，剥离社会管理职能至属地政府，剥离开发运营职能至公司。（2）先进做法。全省在54个试点开发区进行了系列改革，以青岛市经济技术开发区为例，其管委会主要聚焦经济发展主责主业，全力打造新区高端产业聚集地和全市工业增长新基地，全面建设产城融合、功能完善、生态良好、管理高效的现代化综合功能区；平台公司主要聚焦区域开发建设，通过运用“资本运作、土地收储”手段，按照“专业化、市场化、法制化”的要求，着力打造一流的“双招双引、金融投资、国际贸易、园区运营”平台。2. 安徽省：管委会经济责任、社会责任两手抓，公司发挥市场功能2019年，安徽省下发《关于促进全省开发区规范管理》的通知，明确按照“权责一致、职能匹配、能放皆放”原则，梳理各类开发区经济管理职能，做到应放尽放。按照今年初，安徽省明确在全省开发区全面推进“管委会+公司”改革，深化开发区干部人事分配制度改革，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，提升专业化运营和管理水平。各市分别细化制订了开发区“管委会+公司”改革实施方案，深入激活开发区改革内生活力，助力区域经济跨越式发展。

（1）职能定位。2022年3月，安徽省发改委印发了《安徽省“十四五”开发区高质量发展规划》，文中明确推行“党工委（管委会）+”体制，强化开发区管理机构落实发展规划、推动政策落地、强化“双招双引”、协调服务企业、促进产业发展等职能。改组、组建、引进专业运营公司或服务公司，承担产业培育、运营、“双招双引”、专业化服务，与管委会实行政企分开、政资分开，管理机构与开发运营企业分离。并建议具备条件的开发区逐步剥离社会事务管理职能，交由属地政府承担。（2）先进做法。安徽阜阳开发区全面推进开发区“管委会+公司”改革实施方案，按照政企分开、政资分开的原则，将管委会作为开发区管理机构，承担行政管理职责，公司作为开发区建设发展市场主体，承担基础设施建设、招商引资、项目管理等职责。阜阳下辖颍上经开区于2021年成立了安徽颍上经济开发区管理集团有限公司，并投资设立了设备租赁、绿化服务、供应链等专业子公司。3. 河南省：三模式推动开发区体制机制改革创新河南省2019年出台《关于开发区体制机制改革创新的意见》，明确以开发区体制机制改革创新为核心，以开发运营去行政化和主责主业去社会化为切入点，着力突破制约开发区发展的体制机制障碍，努力将开发区打造成为产业发展集聚区、改革开放试验区、科技创新引领区。

（1）职能定位。文件明确采取“纯公司化”、“政区合一+公司”、“管委会（工委）+公司”三种改革模式。其中，“管委会+公司”为主要路径，管委会通过“两剥离、一加强”，一是剥离开发建设运营职能交由开发区公司承担，二是剥离社会事务管理职能交由属地部门或代管乡镇（街道）承担，三是加强管理服务职能，而开发区公司要实现市场化独立运营。（2）先进做法。2022年初，河南省开启全省开发区整合重组工作，目标将全省开发区由288个整合为184个，基本实现“一县一省级开发区”，采用“管委会+公司”模式，并推行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制。

05 “管委会+公司”模式的核心特征

1. 明确定位，优化分工安徽肥西经开区：按照“政企分开、政资分开”原则，把原来由管委会独自承担的行政管理职能和开发建设运营职能，转变为由管委会和公司共同承担。制定《公司承接管委会具体业务清单》，厘清管委会和公司职能分工，“管委会”作为开发区的管理机构，承担开发区政策制定、发展规划、行政审批、社会事务等行政管理职能；“公司”作为开发区建设发展的市场主体，主要承担开发区的融资开发、招商引资、企业服务、园区运营管理、基础设施建设等职能，实行企业化管理、市场化运作、专业化服务，形成市场主导、政府支持、高效运转的管理运营体制。安徽怀宁经开区：聚焦经开区主责主业，着力加强管委会综合执法、行政审批服务、财政金融管理等管理职能。围绕开发区主责主业，持续稳妥推进开发区赋权工作。2022年度梳理开发区赋权需求清单36项。坚持以去行政化和市场化改革为方向，将开发运营职能剥离给发展服务公司等市场主体，让开发区集中精力抓经济促发展，实现了管委会“瘦身减负”。2. 精简机构，提质增效山东日照经开区：将管委会由原来的9个工作机构、5个事业单位精简至6个：经济发展局、财政局、建设局行政审批服务局、社会事业局、应急管理和综合执法局，实行“大部制、扁平化”管理。剥离开发运营职能、剥离社会事务管理职能。通过精简机构、提质增效，以实现“小行政、大市场“”小机构、大服务”的效果。安徽肥西经开区：按照“小行政、大市场”“小机构、大服务”的理念和要求，出台《中共安徽肥西经济开发区工作委员会安徽肥西经济开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》《肥西经济开发区管委会机构人事优化改革方案》，将原有8个内设机构优化整合为6个，设立党政办公室（党建办公室）、经济发展中心、规划建设发展中心、社会发展中心（社会综合治理中心）、生态环境保护中心、应急管理和综合执法中心。集团公司按照《中华人民共和国公司法》和《现代企业制度》要求，全面建立健全法人治理结构。3. 做大平台，强化支撑山东济宁高新区：成立“四大功能”平台，通过市场化、专业化服务，助力开发区高质量发展。做大高新控股集团推动开发运营市场化，注入优质不动产、无形资产等资源，加强与政策性、股份制银行和证券公司合作。安徽大渡口经开区：“公司”主要扮演了四种角色，一是项目投资商。通过有效的融资手段，实现了城市建设的快速推进。二是金融服务商。集中大渡口优质国有资产，注入安东大渡口投资公司平台，通过省农发行贷款、专项债等渠道，有效做大了平台公司资产规模，提高了经济效益。三是产业运营商。以控股形式推进项目厂房建设和设备投入，建成安东智能制造产业园，现已入驻投资110亿元的中清新能源电池制造项目。四是贸易促进商。2022年全年完成贸易产值达到1.37亿。同时正在设立产业投资基金，向智能装备制造业重点企业投放，引导企业快速成长。4.完善管理，强化激励山东烟台高新区：通过制定《关于加强区管企业主业管理工作的意见》《烟台高新区区管企业投资监督管理办法》等一系列制度，加强战略引领，在资产管理、投融资、薪酬考核等方面做出具体规定，定期分析主业发展、评估投资事项实施情况，推动技术、人才、资本等要素向主业集中，做强做优主业，提高企业核心竞争力。“投资红线”不能为。烟台高新区通过制定区属国有企业投资事项负面清单，规范企业投资行为，指导企业围绕主业开展专业化整合，逐步有序退出不具备发展优势的非主业资产和业务。安徽蜀山经开区：深化内部改革，激发经营活力。推动实体化运作的公司实施利润中心经营体制改革，实行收益分享和超额利润奖励机制，构建“增量业绩决定增量薪酬”、市场化人员薪酬与市场接轨机制，项目净收益按一定比例奖励给项目团队。进一步优化管委会对公司、公司内部绩效考核方案，充分发挥绩效考核“指挥棒”作用，力戒大锅饭式分配，激发干事创业活力。

06 开发区平台公司怎么改？

“管委会+平台公司”改革中，开发区平台公司市场化转型往往滞后、没有完全脱离政企不分的束缚，从而出现公司定位模糊、职能分散、业务不强、管理不严等问题，拖慢“管委会+公司”改革的整体节奏。在当前的新背景下，开发区公司该如何着手进行管理体制机制改革呢？我们总结为“四大重构”——

1. 定位重构。在“小政府、大企业”的改革方向指引下，明确管委会、属地政府、开发区公司的职能定位，重新梳理管委会应承担的职能定位，在坚持经济发展的主业主责，因地制宜统筹考虑社会管理职能分工的基础上，做到两个剥离：一是剥离可“市场化”的职能至开发区公司，例如山东省、江苏省、安徽省均在推进撤销招商部门，成立招商公司，承接开发区招商职能。二是剥离国有资产监督管理的具体事务性工作，并因地制宜抓大放小。许多开发区在原先“管委会+公司”的模式下，通过在管委会下新设国资监管部门，根据管委会的授权，代表管委会履行出资人职责，按照所有权与经营权分离，以管资本为主进行分类管理，对国有企业实施监督管理，以达到“管委会往后退一步，国资往前迈一步”的目的。

2. 业务重构。开发区的建设与发展往往围绕着“产、城、人”的核心逻辑，与此同时，开发区公司实现自身可持续发展逻辑在于通过业务重构来打造核心竞争力。三线并行，聚焦主业，在“城市开发”、“产业发展”、“美好生活”三层面理顺价值链，根据开发区所处阶段，寻找价值增值环节作为公司业务的着力点。在开发区建设初期，往往重点工作在于道路等基础设施与配套建设、产业招引、人流集聚，与之相对应的是公司构建的业务架构，在建设、产业开发、开发区配套服务当中扮演应有的角色，并形成能够带来稳定收入的“现金牛”业务，稳妥开拓“问题业务”，培育公司主打的“明星业务”，平稳处置带有历史遗留问题的“瘦狗业务”。

3. 管理重构。根据国资监管关系的优化以及承接业务发展的需要，对开发区平台公司的法人治理结构、集团管控、组织架构、薪酬绩效、制度流程、企业文化等管理体系进行优化，并借助数字化等手段实现更高效的运转。

重点打造十大能力，培育国企“有机生命体”。一是承接上位规划与制定企业战略能力，二是国有企业特色文化塑造能力，三是企业治理与决策能力提升，四是基于集分权平衡的集团管控能力，五是组织架构自适应企业战略动态变化能力，六是战略性人力资源配置与人才培养能力，七是适配于企业战略目标的绩效管理能力，八是企业价值分配与激励机制设计能力，九是新型劳动用工与员工关系管理能力，十是以制度流程治企业的管理理念与构建能力。

4.体制机制重构。（1）投融资体制机制重构。由于大部分开发区仍存在资金供需不匹配的问题，因此在投融资体制机制重构方面需要重点关注以下几点：一是重视片区投融资规划，改变以往点状项目推进的粗放开发方式，转变为开发区整体投融资规划，对开发时序、土地策略、重点地块进行投融资谋划。助推整体土地价值，营造片区整体面貌，确保开发品质。尤为重要的是，在注重社会效益的同时，也要遵循市场逻辑，实现一定的经济效益。二是优化项目投融资机制，由整体投融资规划分解至具体各项目，做到项目师出有名。在项目库的形成过程中，重点局委、城投公司的参与至关重要，多角度进行科学谋划，合理匹配资金资源，以达到参与相关方的良性循环。三是构建项目结算机制，关注承接方式合法合规，无论城投公司作为甲方抑或乙方，避免引发新增政府隐性债务的风险。力求单体项目平衡，或形成更广泛层面上的总体平衡。（2）国资监管体系重构。根据分类管理、分层管理的原则，一方面将开发区下辖国有企业进行分类，另一方面将监管事项进行分类，并对直属企业、辖属企业分层管理。从人事、薪酬、经营管理、产权管理、资产管理、重点业务等重点领域采取不同监管方式。

结语

未来，随着开发区的转型升级，开发区平台公司在优化区域营商环境、助力开发区基础设施项目建设和产业升级方面将大有作为。在国家大力支持开发区高质量的政策导向下，地方政府和管委会应重视并加快推进“管委会+公司”改革，开发区平台公司也应勇挑重担，紧抓契机提升国有资本运作能力，更好支持开发区发展升级。